N. 00425/2012REG.PROV.COLL.

N. 03131/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3131 del 2004, proposto da:
Società Prefabbricati Piano Alto S.a.s., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv. M C e S D, e presso lo studio del primo elettivamente domiciliata in Roma, alla via Antonio Gramsci n. 36, per mandato a margine dell’appello;

contro

- Provincia Autonoma di Trento, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta Provinciale, rappresentata e difesa dagli avv.ti A C e N P, e presso lo studio del primo elettivamente domiciliata in Roma, alla via Paolo Emilio n. 7, per procura speciale autenticata da funzionario dirigente della Provincia;
- Comune di Lavis, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Daria De Pretis e Gabriele Pafundi, e presso lo studio di quest’ultimo elettivamente domiciliato in Roma, al viale Giulio Cesare n. 14, per mandato a margine dell’atto di costituzione;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento n. 465 del 6 dicembre 2003, resa tra le parti, notificata l’8 gennaio 2004, che ha dichiarato in parte improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, in parte cessata la materia del contendere, e ha respinto per la parte residuale il ricorso n.r. 371/2001, proposto per l’annullamento delle deliberazioni di Giunta provinciale di Trento e di Consiglio comunale di Lavis relative alla destinazione urbanistica di suoli appartenenti alla società ricorrente di cui alle p.f. n. 948, 950 e 3203 del catasto comunale di Lavis

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Vista l’ordinanza istruttoria n. 3108 del 24 maggio 2011, con cui, all’esito dell’udienza pubblica del 19 aprile 2011, sono stati richiesti chiarimenti alle parti appellante e appellate;

Visti i chiarimenti forniti in esecuzione della predetta ordinanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2011, il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi per le parti gli avvocati M C per la società appellante, A C per la Provincia autonoma di Trento appellata e Gabriele Pafundi per il Comune di Lavis appellato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con appello notificato l’8 marzo 2004 e depositato il 7 aprile 2004, la società Prefabbricati Piano Alto S.a.s., con sede in Trento, ha impugnato la sentenza in epigrafe meglio indicata.

Giova premettere che:

- la società appellante, proprietaria dei suoli di cui alle particelle nn. 948, 950 e 3203 del catasto comunale di Lavis, della complessiva estensione di circa 10.500 mq., ha proposto al T.R.G.A. di Trento il ricorso n. 371/2001, integrato con motivi aggiunti, per l’annullamento:

-- della deliberazione di Giunta provinciale n. 2001 del 1° agosto 2001 di adozione definitiva della variante al piano urbanistico provinciale, della presupposta deliberazione di Giunta provinciale n. 2371 del 25 settembre 2000, di prima adozione della variante, e del relativo parere della commissione urbanistica provinciale n. 39 del 14 dicembre 2000, nella parte in cui hanno assegnato alle predette particelle, già tipizzate come “area produttiva di riserva” secondo il piano urbanistico provinciale del 1987, destinazione ad “area agricola primaria”;

-- della deliberazione di Giunta provinciale n. 3383 del 14 dicembre 2001 di approvazione e della deliberazione di Consiglio comunale n. 3 del 17 gennaio 2001, di adozione definitiva, del piano regolatore generale del Comune di Lavis, e del presupposto parere della commissione urbanistica provinciale del 26 luglio 2001, nella parte in cui hanno destinato i predetti suoli a “verde agricolo primario”;

-- della deliberazione di Giunta provinciale n. 99 del 1° febbraio 2002, recante approvazione del progetto definitivo della variante al piano urbanistico provinciale e del relativo disegno di legge provinciale, nella parte in cui, pur modificando la destinazione della particella n. 950 ad “area produttiva di progetto”, ha confermato la destinazione delle particelle nn. 938 e 3202 a “verde agricolo”.

Con la sentenza appellata il T.R.G.A. ha dichiarato inammissibile per carenza d’interesse l’impugnativa delle deliberazioni di G.P. n. 3383/2001 e di C.C. n. 3/2001, perché le relative previsioni sono state sostituite (quanto alle p.lle n. 948 e 3203) dalle deliberazioni di G.P. n. 2075/2001 (di adozione) e n. 99/2002 (di adozione definitiva) della variante al piano urbanistico provinciale, nella parte in cui alle medesime destinazione è stata impressa destinazione a “zona agricola primaria”, diversa rispetto a quella precedente;
ha dichiarato cessata la materia del contendere, con riferimento alle predette deliberazioni di G.P. n. 2075/2001 e n. 99/2002, per la parte relativa alla destinazione della p.lla 950, in quanto riqualificata in “area produttiva di progetto”, satisfattiva dell’interesse della società ricorrente;
ha respinto il ricorso per la parte in cui si chiedeva l’annullamento delle medesime deliberazioni di G.P., limitatamente alla destinazione ad “area agricola primaria” delle p.lle n. 948 e 3203, ivi compresa la domanda risarcitoria relativa alla mancata utilizzazione a fini di realizzazione d’insediamenti produttivi, sul rilievo che:

- la destinazione di cui al precedente P.U.P. (“aree produttive di riserva”) non imprimeva alcuna concreta suscettività di utilizzazione dei suoli per realizzazione d’insediamenti produttivi, subordinata ad autorizzazione della Giunta provinciale se e in quanto le possibilità di insediamento nelle altre aree fossero risultate ridotte;
di tal che la modifica della destinazione in “zona agricola primaria” non richiedeva alcuna particolare motivazione che contemperasse inesistenti aspettative dei proprietari del suolo;

- la destinazione a “zona agricola primaria” non integra un vincolo ambientale in senso proprio, anche se può avere valenza ambientale, non ha valenza espropriativa né comprime sino praticamente ad annullarle le possibilità di utilizzazione dei suoli, né la circostanza che tali particelle siano a confine con la p.lla n. 950 determina ex se l’irragionevolezza della diversa destinazione urbanistica.

A sostegno dell’appello sono stati dedotti, in sintesi, i seguenti motivi:

I) Violazione dell’art. 360 nn. 3, 4 e 5 c.p.c. per omesso annullamento del P.R.G. e per omessa condanna al risarcimento del danno

Il Comune di Lavis non ha adeguato il P.R.G. al P.U.P. quanto alla destinazione della particella n. 950 ad “area produttiva di progetto”.

La preclusa temporanea utilizzazione della stessa particella, con decorrenza quantomeno dalla deliberazione di Giunta provinciale n. 2371 del 25 settembre 2000, di prima adozione della variante al P.U.P., che ha riconosciuto alla particella destinazione ad “area produttiva di progetto”, implica il diritto della società ricorrente al risarcimento dei relativi danni (si reitera la richiesta, già avanzata nel giudizio di primo grado, di consulenza tecnica d’ufficio per la liquidazione del danno).

2) Violazione dell’art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c. per omessa ed erronea valutazione del primo motivo del ricorso in primo grado e del primo motivo aggiunto e violazione dell’art. 19 N.T.A. del P.U.P. approvato con l.p. 9 novembre 1987, n. 26 e variato con l.p. 7 agosto 2003, n. 7.

In relazione allo stato dei luoghi, irreversibilmente trasformati a zona industriale e circondati da compendi industriali, è illegittima la destinazione delle particelle nn. 948 e 3203 a “area agricola di pregio”.

E’ erroneo il rilievo della sentenza appellata secondo cui non sussistevano aspettative in ordine all’utilizzazione produttiva dei suoli, in base alla precedente destinazione ad “aree produttive di riserva”.

La destinazione a “zona agricola primaria” implica anche un vincolo ambientale e presuppone l’effettiva utilizzazione a fini agricoli dei suoli, tenuto conto che dell’art. 19 comma 1 della l.p. 9 novembre 1987 n. 26 (recante approvazione del P.U.P. 1987-1999), come adeguato con la l.p. 7 agosto 2003, n. 7 (recante approvazione della variante al P.U.P. 2000), definisce le aree agricole d’interesse primario in funzione dell’accertata qualità dei luoghi, delle rese attuali e potenziali, dell’entità degli investimenti per il mantenimento e lo sviluppo delle attività agricole anche a fini di tutela ambientale (si insiste nella richiesta, già avanzata al primo giudice, di consulenza tecnica d’ufficio intesa ad accertare se lo stato dei luoghi, tenuto conto delle infrastrutturazioni, sia compatibile con la destinazione a zona agricola primaria, e/o suscettibile di una riconversione a fini agricoli).

Nel giudizio si sono costituite le parti appellate, chiedendo il rigetto dell’appello.

La provincia autonoma di Trento, in particolare, ha evidenziato, in sintesi, che:

- non è esatto, in punto di fatto, che la zona in cui ricadono i suoli appartenenti alla società appellante sia stata irreversibilmente trasformata sin dal 1987;

- la originaria destinazione ad “area produttiva di riserva” dell’intero compendio immobiliare non implicava alcuna attuale e concreta suscettività edificatoria;

- la destinazione delle particelle nn. 948 e 3203 ad “area agricola di interesse primario” non introduce alcun vincolo ambientale né comprime il contenuto minimo di proprietà.

A sua volta il Comune di Lavis, con rilievi consimili a quelli svolti dalla provincia trentina, ha dedotto l’infondatezza dell’appello, evidenziando peraltro come la particella n. 950, nel nuovo piano urbanistico provinciale, approvato con l.p. 27 maggio 2008, n. 5, ha mantenuto destinazione ad “area produttiva”, non più “di progetto”, sebbene “esistente”, e le particelle nn. 948 e 3203 a “area agricola”: per questa parte la società appellante ha impugnato la deliberazione di Giunta provinciale di adozione definitiva del piano con ricorso straordinario al Capo dello Stato, tuttora pendente.

Con ordinanza istruttoria n. 3108 del 24 maggio 2011 sono stati chiesti alle parti chiarimenti al fine di valutare la persistenza dell’interesse all’appello, in relazione alle nuove previsioni introdotte dal P.U.P. 2007, approvato con l.p. 27 maggio 2008, n. 5, anche in considerazione della proposizione da parte dell’appellante di ricorso straordinario di impugnazione della deliberazione di Giunta provinciale di approvazione del medesimo.

In esecuzione dell’incombente istruttorio la società appellante ha depositato memoria e il comune appellato nota sindacale.

Dopo il deposito di ulteriori memorie, all’udienza pubblica del 25 ottobre 2011 l’appello è stato discusso e riservato per la decisione.

DIRITTO

1.) L’appello in epigrafe è destituito di fondamento giuridico e deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata, nei sensi di seguito precisati.

1.1) Giova premettere che in esito ai chiarimenti richiesti e acquisiti risulta che:

- la particella 950, che ha assunto nuovo numero di particella edilizia n. 2135, già tipizzata quale “area produttiva di progetto”, nel nuovo P.U.P., medio tempore intervenuto, è stata qualificata come “area produttiva esistente”, assieme ad una piccola porzione di area adiacente della particella n. 948;

- la residua maggiore porzione della particella n. 948, sempre nel nuovo P.U.P., è stata parte tipizzata a “area agricola” e parte a “area bianca”;
la variante al P.R.G. di adeguamento, adottata, ha tipizzato il suolo parte (ivi compresa quella “bianca”) a “area agricola d’interesse primario” e parte ad “area agricola d’interesse secondario”;

- l’intera particella n. 3203 dal nuovo P.U.P. è tipizzata parte “area agricola di pregio” e parte “area bianca”;
la variante al P.R.G. di adeguamento, adottata, ha tipizzato il suolo parte (ivi compresa quella “bianca”) a “area agricola d’interesse primario” e parte ad “area agricola;

- la società appellante ha impugnato la deliberazione di Giunta provinciale di adozione definitiva del nuovo piano urbanistico provinciale, nella parte in cui non ha impresso anche alle p.lle n. 948 e 3203 destinazione a “area produttiva esistente”, con ricorso straordinario non ancora deciso;

- la società appellante ha, altresì, presentato osservazioni alla variante del P.R.G. di adeguamento al nuovo P.U.P., sempre con riferimento alla destinazione delle due particelle, e il procedimento è tuttora in itinere.

1.2) Tanto premesso, la sentenza appellata merita conferma anzitutto nella parte in cui ha dato atto della cessazione della materia del contendere quanto all’impugnativa delle deliberazioni di G.P. n. 2075/2001 e n. 99/2002 (concernenti la prima adozione e l’adozione definitiva della variante al P.U.P., approvata con l.p. 7 agosto 2003, n. 7) con riferimento alla destinazione urbanistica impressa alla particella n. 950 ad “area produttiva di progetto”, siccome satisfattiva dell’interesse dell’appellata;
destinazione sostanzialmente confermata, salva la riqualificazione come “area produttiva esistente” , nell’ulteriore variante al P.U.P. approvata con l.p. 027 maggio 2008, n. 5, ha assunto destinazione.

La società appellante, nella memoria di chiarimenti, ha riconosciuto che “…è cessato ogni interesse in quanto vi è stato riconoscimento di area produttiva di livello provinciale esistente”.

1.3) Con riguardo alle censure dedotte nel primo motivo di appello, deve rilevarsi che:

- le previsioni del P.U.P. approvato, se puntuali e immediatamente operative, come nel caso della qualificazione urbanistica del suolo di cui alla attuale particella n. 2135 (ex 950), si sovrappongono e sostituiscono quelle incompatibili del P.R.G. sottordinato;
ai sensi dell’art. 36 della l.p. 5 settembre 1991, n. 22, infatti, l’approvazione del P.U.P. “…sospende con effetto immediato l’ applicazione delle prescrizioni contenute nei piani subordinati nonché nei piani provinciali di settore che siano divenute incompatibili” e implica obbligo di adeguamento;
non consta però che la società appellante abbia indirizzato al Comune di Lavis alcuna sollecitazione in tal senso, né che, in correlazione, sia intervenuto diniego o silenzio che sia stato ritualmente gravato;
né, con ogni evidenza, l’omesso adeguamento può rifluire sulla legittimità delle pregresse deliberazioni di adozione e di approvazione del P.R.G., come sostenuta nella (sola) rubrica del primo motivo intitolato alla “Violazione dell’art. 360 nn. 3, 4 e 5 c.p.c. per omesso annullamento del P.R.G…”;

- non può riconoscersi la fondatezza della domanda risarcitoria, già avanzata e disattesa dal primo giudice e riproposta in appello, relativa alla mancata utilizzazione del suolo, e ciò in relazione a un duplice profilo:

-- l’originaria destinazione ad “area produttiva di riserva” non riconosceva alcuna concreta suscettività edificatoria poiché le “aree produttive di riserva” sono in effetti aree la cui utilizzazione a fini d’insediamenti produttivi è subordinata a espressa autorizzazione, con delibera di Giunta provinciale, subordinata alla condizione che le possibilità di insediamento nelle altre aree produttive sia “fortemente ridotta”;
nelle stesse sono consentite, se e sinché non intervenga tale autorizzazione, la realizzazione di manufatti facilmente asportabili e tali comunque da consentire un uso produttivo del suolo, primo tra tutti quello agricolo (art. 16 N.T.A. P.U.P. approvato con l.p. 9 novembre 1987, n. 26;
nello stesso senso art. 16 N.T.A. P.U.P. approvato con l.p. 7 agosto 2003, n. 7;
art. 33 comma 9 N.T.A. P.U.P. approvato con l.p. 27 maggio 2008, n. 5);

-- in ogni caso l’utilizzazione edilizia era preclusa dall’obbligatoria efficacia delle misure di salvaguardia connesse all’adozione definitiva della variante al P.R.G. (di cui alla deliberazione di Consiglio comunale n. 3 del 17 gennaio 2001) e della prima adozione della variante al piano urbanistico provinciale di cui alla deliberazione di Giunta provinciale n. 2371 del 25 settembre 2000, come previste rispettivamente dall’art. 64 e dall’art. 63 della l.p. n. 22/1991.

1.4) Non hanno maggior pregio giuridico le censure dedotte con il secondo motivo di appello.

In punto di fatto deve escludersi che le i suoli di cui alle particelle nn. 948 e 3203 fossero inserite in contesto urbanistico totalmente e irreversibilmente trasformato in area industriale e/o produttiva.

Dalla documentazione versata in atti dalla Provincia autonoma di Trento, e in particolare dal raffronto tra estratto di mappa catastale, tavola di localizzazione delle aree rispetto alla carta tecnica provinciale, tavola di localizzazione delle aree rispetto all’ortofotocarta risulta che si tratta di aree libere da edificazioni inserite in una fascia continua ampiamente estesa, a nord delle aree produttive esistenti e da queste separata dalla strada di penetrazione a orientamento est-ovest.

Né può assumere alcun rilievo la circostanza che la società appellante abbia recintato i suoli relativi, munendoli di accessi carrabili e li abbia destinati a magazzino e/o deposito di attrezzature, come asseverato dalla relazione giurata versata in atti, con fotografie, in allegato alla memoria di replica depositata in vista dell’udienza di discussione.

Non può infatti desumersi da utilizzazioni in contrasto con la destinazione urbanistica, ancorché eventualmente tollerate dall’amministrazione comunale, una situazione dei luoghi tale da infirmare la legittimità della tipizzazione impressa dallo strumento urbanistico provinciale e dalla variante di adeguamento del piano regolatore comunale.

Sotto un profilo più generale, poi, le scelte urbanistiche costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, o quanto alla destinazione di specifiche aree se confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate, derivanti da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato con le amministrazioni comunali, giudicati di annullamento di permessi edilizi o silenzi rifiuto su domande di permessi edilizi, modificazioni della destinazione di area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. tra le tante Cons. Stato, Sez. IV, 12 gennaio 2011, n. 133 e 22 febbraio 2006 , n. 805;
id., Sez. III, 6 ottobre 2009, n. 1610).

Nemmeno la eventuale contiguità ad aree edificate può ex se inficiare la validità della destinazione a zona agricola perché la posizione al confine della zona urbanizzata non può giustificare per ciò solo la estensione della edificazione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 novembre 2008, n. 5881).

E’ del tutto evidente poi che la destinazione a zona agricola non introduce alcun vincolo né di natura espropriativa, tale da precludere ogni utilizzazione e/o da azzerare il contenuto minimo del diritto di proprietà, né alcun vincolo ambientale in senso proprio, e quindi non richiede sotto tale aspetto alcuna specifica motivazione in ordine ai valori paesistico-naturalistici da tutelare, ancorché possa assolvere legittimamente ad una più generale funzione di garanzia della conservazione di condizioni di vivibilità e sostenibilità ambientale, assicurando una quota di valori naturalistici “compensativa” dell’espansione dei tessuti edilizi (vedi Cons. Stato, Sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7478).

2.) In conclusione, l’appello in epigrafe deve essere rigettato, con conferma della sentenza impugnata, nei sensi precisati.

3.) Il regolamento delle spese processuali del giudizio d’appello, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.