N. 04078/2015REG.PROV.COLL.

N. 09702/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 9702 del 2011, proposto da
A T, rappresentato e difeso dall’avv. A M M, ed elettivamente domiciliato presso quest’ultimo in Roma, via Maria Cristina n. 8 (studio legale Gobbi), come da mandato a margine del ricorso introduttivo;

contro

M T, rappresentato e difeso dagli avv.ti F A D M e M C, ed elettivamente domiciliato presso quest’ultimo in Roma, viale Bruno Buozzi n. 51, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;

nei confronti di

Comune di Assisi, in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Mario Rampini e Paolo Fiorilli, ed elettivamente domiciliato presso quest’ultimo in Roma, via Cola di Rienzo n. 180, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, sezione prima, n. 299 del 2011, resa tra le parti, concernente la mancata approvazione del piano attuativo in variante al PRG

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Assisi e di M T;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 luglio 2015 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti gli avvocati Fabio Amici, su delega dell'avvocato Mariani Marini Alarico, Francesco De Matteis e Mario Rampini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 9702 del 2011, A T propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, sezione prima, n. 299 del 2011 con la quale è stato respinto il ricorso proposto contro il Comune di Assisi e M T per l'annullamento:

quanto al ricorso principale:

- della delibera di C.C. n. 120 del 28 settembre 2009, con la quale il Comune di Assisi ha respinto le osservazioni del ricorrente contro il Piano attuativo in variante parziale al P.R.G. sito in frazione Petrignano, proposto dal sig. T M e adottato con D.C.C. n. 157 del 30 ottobre 2008 e lo ha diffidato a sottoscrivere la relativa convenzione;

- di ogni atto presupposto, connesso e conseguente, ed in particolare della citata D.C.C. n. 157/08 e della delibera di G.C. n. 105 del 5 giugno 2008 che ha autorizzato la presentazione del piano attuativo.

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

- della deliberazione di C.C. n. 9 del 25.6.2010, con la quale il Comune di Assisi ha approvato il Piano attuativo in variante parziale al P.R.G. sito in frazione Petrignano, proposto dal Sig. T M, così come in precedenza adottato con D.C.C. n. 157 del 30.10.08, ed ha altresì approvato il relativo schema di convenzione;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, oltre a quelli già impugnati con il ricorso principale.

Il giudice di prime cure ha così ricostruito in fatto la vicenda in scrutinio:

“Il ricorrente, proprietario di un terreno ubicato nella frazione di Petrignano d’Assisi, censito al catasto urbano al fg. n. 48, particella n. 1101 (ex 389-parte), confinante in parte con terreni di proprietà del sig. M T, contraddistinti dalle particelle nn. 158, 163 (ex 159), 391 e 1102 (ex 389-parte), espone che tali terreni erano stati inseriti, nel 1972, dal P.R.G. di Assisi (c.d. Piano Astengo) nel più vasto comparto a destinazione residenziale di ristrutturazione designato con la dicitura “Settore Urbano P/11”. Il P.R.G. del 1972, in tale comparto, aveva previsto un edificio a volumetria definita posizionato sulle particelle nn. 389 e 158, 159 (oggi 163) e 390.

Premette come nel 1988 alcuni proprietari di un settore di tale comparto abbiano proposto all’Amministrazione comunale l’approvazione di un piano particolareggiato con edificio a volumetria definita a destinazione commerciale;
tale piano è stato approvato con delibera del C.C. n. 271 del 3 novembre 1989, ed ha interessato le particelle nn. 389 (poi frazionata nelle particelle 1101 del T e 1102 del T), 158, 390, 391 e 158 del foglio n. 48.

Tale P.P.E. non è poi stato attuato.

Espone come successivamente, nel 1997, il Comune di Assisi abbia approvato la variante generale al P.R.G., modificando l’assetto complessivo dell’area, classificata in larga parte “B5” e “S2” la zona centrale del vecchio comparto.

Le sole particelle 389 (poi divenuta 1101-1102) e 158 venivano inserite in un comparto di P.R.G. classificato come zona “C0”, ossia zona “oggetto di piano attuativo in atto”;
il restante sedime del P.P.E. del 1989, invece, era classificato B5 “zona residenziale di completamento”.

Nel frattempo, il sig. T è divenuto proprietario anche della particella 1102, mentre il sig. T ha acquisito la particella n. 1101, sì che l’area “C0” del P.R.G. risultava distribuita al 72% circa in capo al primo, ed il restante 28% al secondo.

Con nota del 24 febbraio 2007 il sig. T comunicava al ricorrente la sua intenzione di presentare al Comune un nuovo piano attuativo del comparto “C0”, invitandolo a partecipare all’iniziativa, comunicando che altrimenti si sarebbe avvalso della previsione di cui all’art. 22 della l.r. n. 11 del 2005. Il T rispondeva che al momento non era interessato a partecipare, riservandosi tuttavia di valutare la proposta presentata all’Amministrazione.

Nell’agosto del 2008 il sig. T ha presentato la sua proposta di piano attuativo, in variante parziale al P.R.G., e prevedente la realizzazione di un edificio a destinazione commerciale e residenziale, ma non nel comparto “C0” (includente le particelle nn. 1101, 1102 e 158), ma parte nella zona “C0” e parte nella zona “B5” relativa alle particelle 159 e 130, e quindi interamente sulla proprietà del T.

La riperimetrazione prevista nel nuovo piano attuativo consisteva essenzialmente nella localizzazione del fabbricato residenziale/commerciale nelle sole particelle del sig. T nn. 1102 e 158, e nella ubicazione di un parcheggio privato nella particella n. 1101 del sig. T, il quale veniva così privato della volumetria sino ad allora prevista in quell’area.

Con delibera n. 105 del 2008 la G.C. di Assisi dava atto dell’intervenuta decadenza del P.P.E. del 1989, delle diverse esigenze della frazione di Petrignano e dell’interesse pubblico all’eliminazione di un’area, qualificata come degradata, insistente sulle aree già oggetto del P.P.E., oltre che all’acquisizione di spazi pubblici destinati a parcheggio, autorizzandosi pertanto il sig. T alla presentazione di un piano attuativo, di iniziativa pubblico-privata in variante parziale al P.R.G.

Tale piano attuativo è stato adottato con delibera del C.C. n. 157 del 30 ottobre 2008;
faceva a ciò seguito la predisposizione, da parte del sig. T, di memorie ed osservazioni, disattese peraltro con delibera di C.C. n. 120 del 28 settembre 2009, la quale lo ha altresì diffidato a sottoscrivere lo schema di convenzione.

Avverso il provvedimento di adozione del piano attuativo e la delibera di rigetto delle proprie osservazioni il ricorrente deduce il seguente, articolato, motivo di diritto : violazione dell’art. 22, comma 4, della l.r. n. 11 del 2005;
eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria;
travisamento dei fatti ed errore nei presupposti, nella considerazione che la norma attribuisce ai proprietari di almeno il 51% del valore catastale di aree perimetrate dal P.R.G. ed individuate come “comparto che costituisca un’entità funzionale” la facoltà di presentare una proposta di piano attuativo per il comparto medesimo. Il presupposto della norma è dunque la preesistenza di un comparto urbanistico di P.R.G.;
sennonché il piano proposto dal sig. T non è riferito ad un comparto di P.R.G., atteso che quello esistente al momento della presentazione del piano attuativo era il comparto “C0”, interessante le sole particelle 1101, 1102 e 158 del foglio 48.

Ne consegue che, ove il piano sia stato predisposto per aree non riferite ad un comparto di P.R.G., la relativa presentazione non poteva essere fatta autonomamente dal T, che tanto meno potrà attuarne le relative previsioni in via coattiva.

Appare altresì evidente dal provvedimento di reiezione delle osservazioni di parte ricorrente l’intendimento dell’Amministrazione comunale di favorire un soggetto privato a danno di un altro, tentando di giustificare tale scelta con il riferimento ad inesistenti interessi pubblici. Lo sviamento appare evidente laddove viene consentito ad uno dei lottizzanti (il T) di localizzare l’intera cubatura di comparto sulla sua proprietà, rendendo così inutilizzabile la cubatura relativa all’area di proprietà del ricorrente, che vede così annullate le potenzialità edificatorie del proprio lotto.

Infondato è anche l’assunto motivazionale del provvedimento, secondo cui il ricorrente si sarebbe acriticamente opposto alle iniziative del controinteressato;
al contrario, si desume dagli atti del procedimento che lo stesso ha cercato di raggiungere un accordo, elaborando anche una propria ipotesi progettuale, cooordinata con gli stessi uffici comunali;
l’atteggiamento di chiusura è, piuttosto, imputabile al T.

La motivazione del provvedimento appare carente anche nella parte in cui esprime l’esigenza di eliminare una fantomatica “area degradata”, individuata nelle particelle nn. 158, 159, 391 e 1102 del foglio 48, ma che non trova alcun riscontro documentale o fotografico. Non trova dunque giustificazione la co-paternità comunale del piano attuativo, certamente l’interesse pubblico non potendosi ravvisare nell’opportunità di trasformare il parcheggio privato, localizzato nella proprietà T, in un parcheggio pubblico.

Dall’esposta illegittimità discende, in via derivata, l’illegittimità della diffida intimata al ricorrente di sottoscrivere la convenzione redatta dal T ed adottata con il piano attuativo dal Comune.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Assisi ed il controinteressato sig. M T, resistendo alle censure avversarie e chiedendo la reiezione del ricorso.

Con successivo atto di motivi aggiunti il sig. T ha impugnato la deliberazione consiliare n. 79 del 25 giugno 2010, di approvazione del piano attuativo in variante parziale al P.R.G. presentato dal sig. T, e di approvazione del relativo schema di convenzione.

Avverso tale provvedimento vengono sostanzialmente reiterate le censure esperite con il ricorso introduttivo avverso l’adozione del piano attuativo, alla cui esposizione si fa dunque, per brevità, rinvio.

All’udienza del 18 maggio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.”

Il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata, redatta in forma semplificata. In essa, il T.A.R. riteneva infondate le censure proposte, sottolineando la correttezza dell’operato della pubblica amministrazione, anche in relazione alla particolare modalità di approvazione del piano attuativo.

Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto e in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo come motivi di appello le proprie originarie censure.

Nel giudizio di appello, si sono costituiti il Comune di Assisi e M T, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

Alla pubblica udienza del 14 luglio 2015, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.

2. - In via preliminare, occorre dare conto dell’eccezione di improcedibilità del ricorso in appello, sollevata dalla difesa del Comune di Assisi e del controinteressato T, derivante dall’adozione di del nuovo PRG – Parte operativa, avvenuta con delibera del Comune di Assisi n. 21 del 12 marzo 2015.

Tale nuovo strumento, che classifica l’area in oggetto come “TC.a_6 – zona ad assetto consolidato già assoggettato a piano attuativo”, non prevede una disciplina innovativa dell’area, limitandosi a rinviare alle previsioni previamente vigenti, ed oggetto di contestazione nel ricorso, ai fini della disciplina dell’area in questione.

Pertanto, stante il rinvio per relationem alle statuizioni precedenti, non può dirsi venuto meno l’interesse alla decisione del presente ricorso, atteso la implicitamente riconosciuta ultrattività della disciplina impugnata.

3. - Con il primo motivo di diritto, viene dedotta la violazione dell’art. 22, commi 3 e 4, della L.R. Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (applicabile ratione temporis). Nella ricostruzione della parte appellante, nel caso di specie, non ricorrerebbero i presupposti per l’applicazione del citato articolo, posto che il piano attuativo proposto dal sig. T non riguardava il solo comparto di P.R.G. classificato come zona “C0”, ossia zona “oggetto di piano attuativo in atto” ma anche altre aree confinanti “che venivano perimetrate inglobando il comparto in una più vasta area”.

In particolare, l’appellante ritiene che il giudice di prime cure abbia erroneamente ritenuto che “nella fattispecie in esame difetta la “preesistenza” del comparto, dovendosene piuttosto ravvisare la contestualità, desumibile dal fatto che la variante allo strumento urbanistico generale, operata con il piano attuativo, consiste proprio nell’inclusione nel comparto “C0” di aree limitrofe (classificate “B5”) di proprietà esclusiva del sig. T”, posto che dalla lettura attenta del citato comma 3, non può sfuggire che è alle previsioni del PRG esistenti al momento della presentazione della proposta che debba farsi riferimento ai fini della realizzazione del piano attuativo, e non a quelle risultanti dalla conclusione del procedimento e successivamente all’approvazione della variante al PRG contenuta nella proposta di piano attuativo.

3.1. - La doglianza non può essere condivisa.

Occorre evidenziare come la questione sottoposta abbia implicato una ricostruzione complessiva del sistema predisposto dalla legge regionale dell’Umbria (applicabile ratione temporis, atteso che al momento il titolo risulta abrogato dall'articolo 271 della legge regionale n. 1 del 21 gennaio 2015), e che il T.A.R., complessivamente ponendosi nella ratio di attribuire un senso al complesso normativo senza che ciò comportasse la riduzione dei poteri proprietari, ha evidenziato implicitamente la possibile presenza di criticità, superandole per la non sussistenza in concreto nella fattispecie in esame.

Appare necessario rimarcare come la disposizione dell’art. 22, comma 3, precisi che “il piano è di iniziativa privata per la parte proposta dai proprietari e di iniziativa pubblica per la restante parte” e che effettivamente, nella vicenda in scrutinio, sia mancante il requisito della preesistenza del comparto, dove invece tale strumento è stato introdotto contestualmente, in quanto la variante allo strumento urbanistico generale, operata con il piano attuativo, è consistita proprio nell’inclusione nel comparto “C0” di aree limitrofe (classificate “B5”) di proprietà esclusiva del controinteressato T.

La legislazione regionale, al citato art. 22, comma 3, della legge n. 11 del 2005, non pare certamente precludere la possibilità di tale contestualità. Tale elemento, che in sé pare porsi in contrasto con le considerazioni della giurisprudenza, dove il comparto edificatorio è pacificamente considerato uno strumento urbanistico di terzo livello, richiedente dunque la già intervenuta approvazione dello strumento urbanistico generale e degli strumenti attuativi (ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. IV, 4 dicembre 2009, n. 7650;
Sez. V, 3 ottobre 1997, n. 1092), avrebbe potuto eventualmente portare ad una questione di legittimità costituzionale della normativa regionale.

Tuttavia, il T.A.R., evidenziando la singolarità della fattispecie, ha fondamentalmente interpretato in senso corretto, sebbene del tutto legato all’unicità della vicenda, la situazione, secondo due linee argomentative, diversamente condivisibili.

In primo luogo, ha notato come la soluzione interpretativa potesse essere sostenibile attribuento alla locuzione usata, ossia quella di comparto, “un’accezione che prescinde dal significato di strumento di pianificazione, rinvenibile nella legge urbanistica fondamentale”, ed assegnandole così il concetto di tecnica di edificazione. Ciò al fine di rendere possibile “l’operatività degli artt. 24, comma 16, e 67, comma 3, dello stesso corpus normativo, nella parte in cui consentono ai Comuni di adottare ed approvare varianti parziali agli strumenti urbanistici generali anche a mezzo di piano attuativo di iniziativa pubblica o mista (come è avvenuto nel caso di specie).” Si tratta di un argomento ad colorandum piuttosto singolare, ma che non aggiunge tuttavia nulla alla rilevanza interpretativa della non incompatibilità della contestualità con la legislazione regionale.

In secondo luogo, ed in maniera maggiormente incisiva, tanto da elidere la rilevanza dell’eventuale questione di legittimità costituzionale della norma regionale, è la circostanza che, nel caso specifico in esame, l’ampliamento del comparto non ha causato una lesione della proprietà minoritaria, tramite una diversa individuazione del proprietario maggioritario.

Infatti, e con una constatazione del tutto peculiare nella vicenda de qua, va osservato con riferimento al comparto “C0”, che il controinteressato T, in quanto proprietario delle particelle 1102 e158 (rispettivamente di mq. 339 e 570), a fronte della proprietà del ricorrente sig. T (titolare della sola particella 1101, di mq. 351), risultava proprietario di un’area superiore al 51 per cento richiesto dalla norma, e dunque era soggetto legittimato a proporre il piano attuativo.

In concreto, la nuova pianificazione non ha comportato alcuna modifica alle prerogative proprietarie dell’attuale appellante. Pertanto, il primo motivo di appello deve essere respinto.

4. - Con il secondo motivo di diritto, viene dedotto eccesso di potere per sviamento, errore nei presupposti e difetto di motivazione che, in concreto, vengono giustificati “in quanto le deliberazioni comunali e il procedimento di piano attuativo in variante non risultano fondati su valutazioni di pubblico interesse urbanistico, ma palesemente preordinati al fine di soddisfare l’interesse privato del T”.

4.1. - La censura non ha fondamento.

Come correttamente rimarcato dal primo giudice, l’interesse pubblico, lungi dall’essere meramente posto a copertura di interessi del tutto privati, è espressamente evocato e dimostrato in una pluralità di atti.

In particolare, nella deliberazione di G.C. n. 105 del 5 giugno 2008, di autorizzazione della proposta di piano attuativo in variante parziale al P.R.G., si rimarca come l’interesse pubblico consista nell’eliminazione dell’area degradata individuata al foglio n 48, particelle nn. 158-159-390-1101-1102, in parte già oggetto del PPE approvato con delibera di C.C. n. 271 del 3 novembre 1989, e nell’acquisizione di spazi pubblici destinati a parcheggio, comunque non inferiori a quelli previsti dal predetto strumento attuativo. Tale affermazione, quand’anche fosse contestata vittoriosamente dalla parte (che censura il tema del solo stato di degrado), resterebbe comunque sufficiente per la parte residua a giustificare la permanenza di un interesse pubblico.

5. - Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

6. - L’appello va quindi respinto. Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalle particolarità del caso e dalla novità della questione.