Pubblicato il 17/06/2022

N. 04973/2022REG.PROV.COLL.

N. 03001/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3001 del 2017, proposto dal Comune di Pattada, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati F M F e L S, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, viale Angelico n. 54;

contro

i signori S S, M M S, nata il 29 aprile 1940, M M S, nata il 15 ottobre 1951, G A S, P S, François A M C, rappresentati e difesi dall'avvocato G P J, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
i signori L V D e D C, non costituitisi in giudizio;

nei confronti

della Regione autonoma della Sardegna, non costituitasi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 730 del 2016, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori S S e consorti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2022 il consigliere Silvia Martino;

Uditi gli avvocati Silvio Pinna (su delega dell’avvocato F M F) e G P J;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sardegna, gli odierni appellati affermavano di essere comproprietari pro indiviso dell’immobile ubicato nel territorio del Comune di Pattada (censito in catasto al foglio 45, mappale 986 di mq 8.515;
mappale 992 di mq 3994;
mappale 993 di mq 23 e mappale 1259 di mq 5310), originariamente classificato come area fabbricabile, su cui insistono edifici e infrastrutture realizzati dal medesimo Comune nell’ambito del piano di zona di edilizia economica e popolare (PEEP).

L’immobile in questione era infatti ricompreso nell’ambito del PEEP adottato con deliberazione del Consiglio Comunale di Pattada n. 37 del 3 marzo 1980, approvato, dapprima, con decreto dell’Assessore Enti locali, finanze e urbanistica della Regione Sardegna, n. 1041/U del 21 luglio 1980;
e riapprovato con decreto assessorile n. 395/U del 25 maggio 1982.

1.1. Tale determinazione era stata contestata da alcuni proprietari degli immobili inclusi nel piano di zona (fra i quali la signora Sanna Giuseppa), che – mediante ricorsi giurisdizionali al T.a.r. per la Sardegna – avevano chiesto l’annullamento del Piano attuativo, nonché degli atti di approvazione regionali.

1.2. Con sentenza del T.a.r. per la Sardegna, 18 luglio 1991, n. 1038, i ricorsi proposti era stati dichiarati in parte improcedibili (per il sopravvenuto difetto di interesse) e in parte inammissibili (per carenza di interesse originaria);
con sentenza del 30 giugno 1994, n. 1041, erano stati dichiarati improcedibili anche i ricorsi proposti per l’annullamento del decreto di approvazione n. 395/U del 25 maggio 1982.

1.3. Con la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 6 giugno 2001, n. 3046, la pronuncia del T.a.r. n. 1041/1994, cit., era stata riformata e, per l’effetto, erano stati annullati il decreto assessorile n. 395/U del 25 maggio 1982, il decreto del Sindaco n. 2 del 26 maggio 1982, di occupazione d’urgenza, e l’avviso di immissione in possesso emesso dal Sindaco di Pattada il 26 maggio 1982, n. 2504.

1.4. Nelle more del predetto contenzioso, sull’immobile sopra identificato l’Amministrazione comunale aveva costruito edifici e infrastrutture;
opere che i ricorrenti, in conseguenza dell’annullamento del piano di zona, ritenevano eseguite del tutto illecitamente e senza titolo.

1.5. Con il ricorso definito dalla sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, gli originari ricorrenti, odierni appellati, articolavano una domanda risarcitoria nelle seguenti voci di danno:

1) il danno materiale per la mancata restituzione degli immobili pari al loro valore attuale, compreso il valore degli edifici realizzati sul fondo;

2) il danno per il mancato godimento dei beni, dal 28 giugno 1982 (data dell’occupazione) fino alla data dell’effettivo soddisfo;

3) il risarcimento del danno morale, per le sofferenze derivanti dalla frustrazione per l’illegale sottrazione dei beni;

4) il rimborso delle imposte dovute sulle somme liquidate a titolo di risarcimento per le voci di cui sopra.

2. Nella resistenza del Comune e della Regione autonoma della Sardegna, il T.a.r., con la sentenza all’odierno esame:

- ha respinto l’eccezione di prescrizione sollevata dal Comune;

- ha condannato il Comune al risarcimento del danno per la perdita di godimento del bene, a far data dalla sua illegittima occupazione (eseguita il 28 giugno 1982) e “ fino al momento in cui l’amministrazione provvederà alla restituzione dell’immobile o alla legittima acquisizione del diritto di proprietà sull'area (mediante accordo con i proprietari ovvero l’adozione del provvedimento autoritativo di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327) ”.

Il T.a.r. ha quantificato il danno in linea con le richieste formulate da parte ricorrente e con il parametro indicato dall’art. 42 bis comma 3, d.P.R. n. 327 del 2001, e quindi in ragione dell’interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene al momento dell’occupazione (28 giugno 1982), oltre alla rivalutazione monetaria e interessi legali sulle somme rivalutate anno per anno.

- ha respinto la domanda di risarcimento del danno non patrimoniale.

- ha condannato le Amministrazioni intimate alla rifusione delle spese di lite.

3. La sentenza è stata impugnata dal Comune di Pattada, rimasto soccombente.

3.1. L’appello è affidato ai motivi che vengono sintetizzati come di seguito.

I. L’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, affida all’Amministrazione il compito di procedere alla determinazione delle voci indennitarie e risarcitorie spettanti al proprietario che abbia subito la modifica del proprio bene immobile per scopi di interesse pubblico, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità ovvero quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio.

Il T.a.r. avrebbe quindi dovuto assegnare all’Amministrazione, innanzi tutto, un termine per procedere alla eventuale acquisizione ex art. 42 bis, oltre a condannare la stessa al pagamento dell’indennità dovuta per l’occupazione dell’immobile da quantificarsi, in ogni caso, nell’ambito dell’apposito procedimento ivi disciplinato.

Operando direttamente la quantificazione di tale voce indennitaria, il primo giudice avrebbe altresì violato i limiti della propria giurisdizione a danno di quella del giudice ordinario;

II. Ai fini della quantificazione del risarcimento del danno da mancato godimento del bene, il T.a.r. avrebbe immotivatamente aderito alla perizia depositata dalle parti ricorrenti.

Inoltre, il valore del bene è stato stimato al momento dell’occupazione (28 giugno 1982) laddove invece tale valutazione deve avvenire, ai sensi dell’art. 42 bis , rapportandola all’attualità.

Sarebbe stata altresì immotivatamente disattesa la richiesta del Comune di disporre una consulenza tecnica d’ufficio o verificazione.

III. Il Comune, infine, ha contestato la liquidazione delle spese di lite, perché la soccombenza sarebbe stata reciproca.

4. Con ordinanza n. 3047 del 21 luglio 2017 è stata respinta l’istanza cautelare.

4.1. Con ordinanza presidenziale n. 1798 del 13 ottobre 2021, sono stati disposti incombenti istruttori, finalizzati a verificare la permanenza dell’interesse alla decisione.

4.2. Il Comune ha confermato il proprio interesse con dichiarazione depositata in data 22 novembre 2021.

5. In data 18 marzo 2022 si sono costituiti, per resistere, i signori S S e consorti.

5.1. Ad ogni buon fine essi hanno precisato che il T.a..r, con ordinanza n. 370 del 5 giugno 2017, ha corretto alcuni errori materiali che erano presenti nella sentenza appellata:

- eliminando la condanna della Regione Sardegna alla rifusione delle spese di giudizio dato

che in motivazione ne aveva escluso ogni responsabilità;

- precisando che (com’era stato documentato già nel corso del giudizio di primo grado) a seguito del decesso dell’usufruttuario signor D C, il signor Canu François Ange Mario è rimasto pieno proprietario della quota dell’originaria ricorrente Sanna Caterina;

- rettificando il domicilio dell’Avv. A A;

- precisando che il ricorso di primo grado era stato proposto anche, per quanto occorra, nei confronti dell'Assessorato regionale degli Enti locali, finanze ed urbanistica della Regione Sardegna, in persona dell'Assessore in carica;

- rettificando alcuni errori nell’elenco dei mappali di proprietà dei ricorrenti occupati nella parte del Piano di Zona realizzata dal Comune di Pattada.

6. Il Comune ha depositato una memoria conclusionale in data 4 aprile 2022, ed una ulteriore memoria in data 14 aprile 2022 (qualificata come di “replica”, sebbene, sino a quel momento, gli appellanti non avessero depositato memorie conclusive).

7. Gli appellati hanno depositato in data 18 aprile 2022 un’istanza con la quale hanno chiesto alla Sezione di riconoscere loro l’errore scusabile per sopravvenuti mutamenti giurisprudenziali (in ragione, in particolare, dei principi stabiliti dalle sentenze dell’Adunanza plenaria nn. 2, 3, e 4 del 2020) e contestualmente assegnare un termine per proporre nei confronti del Comune di Pattada, mediante motivi aggiunti, la domanda di restituzione dell’immobile occupato.

8. L’appello, infine, è passato in decisione alla pubblica udienza del 5 maggio 2022.

9. In via preliminare, si osserva che non vi è ragione di concedere agli appellati un termine per proporre motivi aggiunti.

Secondo i principi elaborati dall’Adunanza plenaria nei contenziosi concernenti occupazioni abusive è infatti possibile che i giudici stessi riqualifichino ex novo le domande dei ricorrenti, anche in appello, al fine di assicurare la tutela effettiva del diritto di proprietà in presenza dei radicali mutamenti registratisi nell’ultimo lustro nella giurisprudenza della Corte costituzionale, delle Sezioni unite della Cassazione e dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenze nn. 2, 3, 4 e 5 del 2020).

10. Ciò posto, l’appello del Comune è fondato e merita accoglimento nella parte in cui è stato lamentato che il T.a.r. abbia condannato de plano l’Amministrazione a corrispondere il risarcimento del danno agli odierni appellati per la perdita di godimento del bene, senza prima assegnare un termine per procedere alla eventuale acquisizione ex art. 42 bis . Inoltre, il primo giudice ha erroneamente applicato il criterio di determinazione del danno di cui al terzo comma del citato art. 42- bis , che, come correttamente rilevato dall’appellante, può trovare applicazione soltanto in presenza di un atto di acquisizione.

Nella fattispecie in esame, pertanto, trova applicazione la giurisprudenza della Sezione, messa a punto in numerose pronunce (cfr., da ultimo, la sentenza n. 2922 del 2022), secondo cui in caso di utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, non è possibile condannare sic et simpliciter la Pubblica Amministrazione alla restituzione dell’area occupata, dovendosi previamente concedere all’Amministrazione un congruo termine per decidere, nell’esercizio della propria discrezionalità, se procedere alla restituzione dell’area, previa sua rimessione in pristino stato, oppure se adottare il provvedimento acquisitivo ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327/2001, qualora sussistano i presupposti di legge (cfr. Cons. Stato, ad. plen., sent. n. 2 del 2016, n. 2 del 2020, n. 3 del 2020, n. 4 del 2020).

Inoltre, secondo tale giurisprudenza, anche la domanda risarcitoria, concernente l’illegittima occupazione dell’area de qua da parte del Comune, è comunque subordinata alla scelta dell’Amministrazione comunale di procedere alla restituzione dei terreni, dal momento che, nella diversa ipotesi di adozione del provvedimento acquisitivo ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327/2001, le pretese economiche vantate dai privati trovano ristoro secondo i parametri indennitari previsti dal medesimo articolo 42- bis .

10.1. Di conseguenza, per quanto sopra esposto, deve essere assegnato al Comune di Pattada il termine di novanta giorni, decorrenti dalla comunicazione ovvero dalla notificazione della presente sentenza, al fine di decidere alternativamente se:

i) restituire agli attuali proprietari l’area occupata, previa sua integrale rimessione in pristino;

ii) adottare il provvedimento acquisitivo ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327/2001, con la precisazione che ogni eventuale questione concernente l’indennità spettante ai sensi del predetto art. 42- bis appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario ( ex multis cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1272 del 2019).

11. Per quanto testé argomentato, l’appello deve essere accolto e, in parziale riforma della sentenza impugnata, deve essere assegnato al Comune di Pattada il termine di novanta giorni, decorrente dalla comunicazione o dalla notificazione della presente sentenza, per decidere alternativamente se restituire l’area occupata agli attuali proprietari oppure se adottare il provvedimento acquisitivo ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001.

12. In considerazione dei mutamenti giurisprudenziali intervenuti dalla proposizione del ricorso di primo grado, sussistono giuste ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite del doppio grado del giudizio.