Pubblicato il 19/06/2020

N. 03937/2020REG.PROV.COLL.

N. 08498/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8498 del 2019, proposto dalla Edison S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M B, S V e E Q, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via Antonio Bertoloni, n. 35;

contro

il Comune di Rosignano Marittimo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato P N, con domicilio eletto presso lo studio Grez, in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, il Ministero dell'Interno, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

la Regione Toscana, la Capitaneria di Porto di Livorno, la Ineos Manufacturing Italia s.p.a. e la Solvay Chimica Italia s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza, n. 7442 del 7 giugno 2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rosignano Marittimo, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali del Ministero dell'Interno, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 7 maggio 2020 – svoltasi in videoconferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, convertito nella legge n. 27 del 2020 - il Cons. Roberto Caponigro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il T.a.r. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione Terza, con la sentenza 7 giugno 2019, n. 7442, ha accolto il ricorso proposto dal Comune di Rosignano Marittimo (LI) avverso il decreto n. 215 del 14 luglio 2017 - con cui il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, giusta parere della Commissione Tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS, ha determinato l’esclusione dalla procedura di impatto ambientale del progetto denominato “Revisione alla Variante Progetto Rosignano”, proposto dalla società Edison s.p.a. per la costruzione, nel territorio del comune di Rosignano Marittimo, di un impianto di rigassificazione GNL - nonché avverso il presupposto parere della Commissione Tecnica n. 2348 dl 23 giugno 2017, e, per l’effetto, ha annullato tali atti.

Di talché, la Edison s.p.a. ha proposto il presente appello, articolato nei seguenti motivi:

Su tutti i capi della sentenza.

Erroneità per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 e 11 della legge n. 241 del 1990, degli artt. 1362 – 1971 c.c., degli artt. 5, 20 e 26 del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 8 della legge n. 340 del 2000, dei commi 32 e 33 dell’art. 27 della legge n. 99 del 2009.

La sentenza di primo grado ha ritenuto che la decisione del MATTM di escludere la ‘Revisione alla Variante Progetto Rosignano’ dalla procedura di valutazione dell’impatto ambientale sarebbe manifestamente illogica e irragionevole, riguardando tale progetto solo ed esclusivamente la costruzione del rigassificatore GNL e non anche gli interventi di delocalizzazione del terminale di etilene e di rinaturalizzazione della fascia costiera di San Gaetano di Vada.

I rilievi svolti dal Tar, in uno con il percorso logico che li unisce, sarebbero incongrui e rivelatori di un fraintendimento del quadro prescrittivo veicolato dal provvedimento impugnato.

Il quadro prescrittivo del provvedimento dimostrerebbe che il rischio della mancata delocalizzazione graverebbe interamente su Edison, che è tenuta a presentare sia l’accordo con INEOS sia il progetto esecutivo dell’intervento di delocalizzazione prima dell’avvio delle opere di costruzione del rigassificatore e, inoltre, Edison sarebbe stata vincolata ad una precisa scansione temporale anche per la dismissione e lo smantellamento dell’esistente terminale di etilene in Vada nonché per la rinaturalizzazione dell’intera area di sedime interessata dallo stesso impianto.

In base al provvedimento, l’avvio dei lavori sarebbe comunque condizionato al perfezionamento dell’accordo, atteso che il “perfezionamento degli accordi con INEOS” e il “progetto esecutivo” degli interventi sono espressamente indicati dal provvedimento tra i contenuti necessari del cronoprogramma.

La sentenza sembrerebbe non essersi avveduta della prescrizione n. 2, con cui il Ministero ha stabilito perentoriamente che tutti gli interventi inerenti allo spostamento del terminale di etilene da Vada a Rosignano – la costruzione del nuovo terminale, lo smantellamento di quello esistente da dismettere e la rinaturalizzazione dell’area interessata dallo stesso impianto – dovranno essere realizzati entro cinque anni dalla presentazione del progetto esecutivo ad essi relativo.

La sottoposizione a condizione del provvedimento non avrebbe ragioni ostative di diritto positivo, anche perché permetterebbe all’Amministrazione di conciliare nel modo più opportuno l’interesse pubblico primario con gli altri interessi presenti nella fattispecie, con la conseguenza che, se anche una soltanto delle misure collegate alla delocalizzazione del terminale etilene non dovesse avverarsi entro il termine stabilito dal provvedimento, l’autorizzazione decadrebbe e le attività che ne costituiscono l’oggetto perderebbero il loro titolo.

In definitiva, l’intervento di delocalizzazione non sarebbe stato intaccato dalla variante contestata.

D’altra parte, nel corso dell’istruttoria, il Ministero dell’Ambiente avrebbe preavvertito la Società che, se la misura di delocalizzazione del terminale etilene non fosse stata associata al progetto, tale omissione avrebbe imposto l’assoggettamento a VIA, ma la delocalizzazione è stata confermata e, conseguentemente, la revisione è stata correttamente esonerata dalla VIA.

Il Comune di Rosignano Marittimo ha analiticamente contestato la fondatezza delle doglianze articolate dalla Edison s.p.a., concludendo per il rigetto dell’appello, e, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., ha riproposto i seguenti motivi di impugnazione di primo grado, non esaminati dal Tar:

Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Violazione degli articoli 5, 20, 26, 199, 242 e 251 del d.lgs. n. 152 del 2006. Violazione dell’art. 13 bis della L.R. Toscana n. 25 del 1998.

Il quadro normativo ed il quadro conoscitivo dell’area oggetto di intervento sarebbero profondamente mutati rispetto al contesto disponibile al momento della presentazione dell’istanza del 2005 (ossia, della “Variante Progetto Rosignano” poi valutata favorevolmente nel 2010).

Violazione degli articoli 5, 20 e 26 del d.lgs. n. 152 del 2006. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta. Eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza manifeste.

Il decreto n. 215 del 14 luglio 2017 richiama a costituirne parte integrante il parere della Commissione Tecnica di verifica dell’impatto ambientale n. 2438 del 23 giugno 2017, il quale stabilisce che “il proponente è comunque tenuto all’ottemperanza di tutte le prescrizioni, nessuna esclusa, contenute nel decreto favorevole di compatibilità ambientale n. 844/2010”.

Tuttavia, alcune delle prescrizioni de quibus non potrebbero essere più rispettate o, comunque, si mostrerebbero illogiche, e contraddittorie.

Violazione degli articoli 6 e 24 del d.lgs. n. 105 del 2015. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e per travisamento dei fatti.

L’eliminazione della delocalizzazione determinerebbe un quadro di riferimento sostanzialmente diverso rispetto alla soluzione progettuale valutata ed assentita nel 2010, anche sotto il profilo dello studio degli incidenti rilevanti.

Violazione degli articoli 5, 20 e 26 del d.lgs. n. 152 del 2006. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta. Eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza manifeste Violazione del principio di precauzione in materia ambientale.

Nel progetto revisionato del 2015, sarebbero stati introdotti i servizi di Small Scale LNG e delle correlate previsioni di aumento del traffico navale e del traffico veicolare e tali elementi, sostanziali e significativi, avrebbero dovuto essere esaminati sottoponendo il progetto a VIA.

Violazione dell’art. 26 del d.lgs. n. 152 del 2006. Violazione del principio di massima precauzione in materia ambientale.

La sottoposizione del progetto a VIA avrebbe comunque dovuto imporsi, anche in assenza di modifiche sostanziali del progetto 2015 rispetto al progetto 2010.

Ai sensi dell’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006, non essendo stato realizzato entro cinque anni dalla pubblicazione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale, il progetto del 2010 avrebbe dovuto essere sottoposto a nuova valutazione di impatto ambientale.

La norma richiamata codificherebbe un principio immanente nell’ordinamento, e sancito dalla direttiva 85/337/CEE che, ispirato al principio di massima precauzione in materia ambientale, esclude che si possa mantenere inalterato lo status quo , sostanzialmente sine die , superando qualsiasi esigenza di rimodulare i provvedimenti autorizzatori in funzione delle modifiche subite nel tempo, nel territorio e dall’ambiente.

L’Avvocatura generale dello Stato si è costituita in giudizio.

Il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha depositato memoria sostenendo le ragioni della Edison s.p.a. e concludendo per l’accoglimento dell’appello.

La Edison s.p.a. ed il Comune di Rosignano Marittimo hanno depositato altre memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive difese.

All’udienza del 7 maggio 2020 – svoltasi in videoconferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, convertito nella legge n. 27 del 2020 – la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va respinto e, per l’effetto, va confermata, sia pure con motivazione più ampia, la sentenza di primo grado.

3. La questione controversa attiene all’assoggettabilità o meno alla procedura di impatto ambientale del progetto denominato “Revisione alla Variante Progetto Rosignano”, inerente il terminale di rigassificazione GNL di Rosignano Marittimo, proposto dalla società Edison s.p.a. con istanza di verifica di assoggettabilità, ex art. 20 del d.lgs. n. 152 del 2006, in data 18 dicembre 2015.

La complessa vicenda trae origine dal decreto n. 844 del 18 novembre 2010, con cui il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, ha espresso un giudizio favorevole di compatibilità ambientale relativamente al progetto denominato “Variante Progetto Rosignano”, proposto dalla Edison s.p.a., concernente la realizzazione di un rigassificatore di GNL con capacità di rigassificazione pari a circa 8 miliardi Sm3/anno, localizzato all’interno dell’area industriale dello stabilimento Solvay di Rosignano Marittimo, ed altre opere, nel rispetto delle condizioni e delle prescrizioni riportate (n. 47 prescrizioni della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA/VAS e n. 4 prescrizioni del Ministero per i Beni e le Attività Culturali).

Il provvedimento è stato adottato, atteso che:

- con decreto n. DEC/VIA/257 del 15 dicembre 2004 è stato espresso giudizio positivo di compatibilità ambientale con prescrizioni relativamente ad un progetto, presentato dalla Edison s.p.a., anche in rappresentanza della Solvay s.p.a., denominato “Progetto Rosignano”, consistente nella realizzazione in località Vada in Comune di Rosignano (LI) di un rigassificatore di GNL di capacità pari a circa 3 Miliardi SM3/anno, nell’adeguamento dell’esistente pontile Solvada, nella realizzazione di un metanodotto di collegamento alla rete nazionale gas, nella dismissione dell’impianto di etilene, con il relativo serbatoio di stoccaggio a singolo contenimento e la realizzazione di un nuovo terminale di etilene con serbatoio a doppio contenimento;

- al fine di adeguare il progetto sulla base delle osservazioni presentate dagli Enti locali nel corso dell’istruttoria, come preannunciato nel corso della conferenza di servizi convocata dal Ministero dello Sviluppo Economico in data 20 aprile 2005, la Edison s.p.a. ha predisposto un nuovo progetto, denominato “Variante Progetto Rosignano”, oggetto del procedimento.

Il provvedimento, in particolare, ha considerato che il progetto “Variante Progetto di Rosignano”, presentato in data 1° settembre 2005, predisposto dal proponente in adeguamento alle richieste formulate dagli Enti locali prevede:

- un terminale di stoccaggio e rigassificazione di GNL avente capacità di rigassificazione pari a 8 Miliardi SM3/anno di gas naturale e due serbatoi di stoccaggio, a contenimento totale, di capacità pari a 160.000 m3 ciascuno;

- la costruzione di condotte criogeniche interrate per il trasferimento del GNL ai serbatoi;

- tutta l’impiantistica necessaria alla rigassificazione del GNL;

- la costruzione di un metanodotto 32’’, di lunghezza pari a 4,5 km, in alta pressione per il collegamento del terminale GNL con la rete nazionale dei gasdotti, in località Castellina Marittima (PI), al metanodotto Livorno – Piombino;

- l’adeguamento dell’esistente pontile Solvada con prolungamento di circa 430 metri e realizzazione della piattaforma di ormeggio per l’attracco e lo scarico di navi metaniere di capacità fino a 140.000 m3;

- la dismissione delle esistenti condotte per lo scarico dell’etilene liquido tra la radice del pontile ed il serbatoio, e la dismissione dell’attuale serbatoio etilene, a singolo contenimento, da 10.000 m3 e di tutta la relativa impiantistica;

- la costruzione di un nuovo terminale di stoccaggio e rigassificazione di etilene liquido, avente capacità di rigassificazione pari a 220.000 ton/anno, con un serbatoio per lo stoccaggio di capacità pari a 20.000 metri cubi, a contenimento totale;

- la costruzione di nuove condotte criogeniche interrate per il trasferimento dell’etilene;

- tutta l’impiantistica necessaria per la rigassificazione dell’etilene liquido.

Tra le altre, la prescrizione n. 41 della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA/VAS ha dettato integrazioni al progetto di rinaturalizzazione dell’area su cui insiste l’attuale impianto di etilene da dismettere.

Successivamente, la Edison s.p.a., con nota del 18 dicembre 2015, ha proposto l’istanza di verifica di assoggettabilità a VIA, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 152 del 2006, per una modifica del progetto denominato “Variante Progetto Rosignano”.

La Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS, con parere n. 2438 del 23 giugno 2017, ha espresso parere favorevole con prescrizioni alla non assoggettabilità a VIA del progetto denominato “Revisione alla Variante Progetto Rosignano”, avendo valutato, tra l’altro, quanto segue:

- “a differenza di quanto risultante dalla documentazione progettuale oggetto del presente procedimento secondo cui non erano più state previste la realizzazione del nuovo Terminale di Etilene, la costruzione delle relative condotte criogeniche e lo smantellamento dell'esistente Terminale di Etilene di Vada, a seguito della nota di integrazioni volontarie (… del 16 marzo 2017 …), il Proponente ha previsto che la realizzazione del nuovo Terminale Etilene (e relativa impiantistica) all’interno dello Stabilimento Solvay verrà eseguita in una fase successiva, con il design già assentito nel corso del procedimento di VIA che ha avuto esito nel 2010 con Decreto VIA favorevole n. 844/2010;

- le modifiche introdotte rispetto al progetto originario, riguardano gli impatti relativi alla predisposizione dei servizi di Small Scale LNG e che sulla base delle considerazioni sopra riportate (nel parere n. 2438), non si ritengono significativi, e nella fasizzazione degli interventi: gli impatti (e i benefici) relativi alla realizzazione del nuovo Terminale Etilene saranno paragonabili a quelli già assentiti con il precedente Decreto VIA n. 844/2010, sebbene ripartiti su un periodo di tempo più lungo;

- la prevista modesta modifica del lay-out del nuovo Terminale di Etilene all’interno dello Stabilimento della Solvay, dovuta all’inserimento dei servizi di Small Scale LNG (funzionali al Terminale di GNL) nell’area in cui precedentemente era prevista la costruzione di un serbatoio di etilene, non è sostanziale;

- al verificarsi di alcune condizioni commerciali propedeutiche alla realizzazione del Terminale di Rigassificazione di Rosignano (e quindi dei relativi impatti), il Proponente dovrà presentare il cronoprogramma dei lavori relativi al progetto di spostamento del Terminale di Etilene di Vada che permetterà di realizzare i benefici ambientali connessi alla liberazione dell’area costiera e la realizzazione di un progetto di rinaturalizzazione dell’area;

- l’opera, così come già assentita con il Decreto favorevole di compatibilità ambientale n. DVA-DEC-000844 del 18 novembre 2010, verrà al finale realizzata nella sua globalità, ancorché ripartita in due fasi temporali successive e distinte:

a) la prima fase relativa alla costruzione del Terminale di rigassificazione di GNL (e relativa impiantistica) ubicato all’interno dello Stabilimento della Solvay;

b) la seconda fase relativa alla costruzione del nuovo Terminale di Etilene (e relativa impiantistica), sempre ubicato all’interno dello Stabilimento della Solvay, in adiacenza a quello di rigassificazione, con contestuale dismissione e smantellamento dell’esistente Terminale di Etilene di Vada e rinaturalizzazione dell’intera area di sedime:

- non sostanziale lo spostamento temporale della delocalizzazione del Terminale di Etilene che avverrà in una fase successiva rispetto alla prima fase di costruzione del Terminale di rigassificazione di GNL”.

Il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, con il contestato provvedimento direttoriale del 14 luglio 2017, ha così determinato l’esclusione dalla procedura di valutazione di impatto ambientale del progetto “Revisione alla Variante Progetto di Rosignano”, a condizione che siano ottemperate le seguenti prescrizioni:

1) prima dell’avvio delle opere di costruzione del rigassificatore, il Proponente dovrà in ogni caso presentare al MATTM un dettagliato cronoprogramma degli interventi relativi allo spostamento del terminale di etilene da Vada a Rosignano, inclusivo del perfezionamento degli accordi con