Pubblicato il 04/02/2022

N. 00780/2022REG.PROV.COLL.

N. 03805/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3805 del 2017, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato M A, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Gondar 22;

contro

Ministero della Difesa- Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il -OMISSIS- (Sezione Prima bis) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente l’annullamento dell'esito del giudizio di avanzamento al grado di Generale di Divisione per il 2013, di cui al verbale n. 1 in data 23 novembre 2012 della Commissione Superiore di Avanzamento dell'Arma dei Carabinieri, acquisito in sede di accesso in data 12 marzo 2013, in base al quale il ricorrente è stato ritenuto idoneo ma non promosso al grado superiore.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa- Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 febbraio 2022 il Cons. Carmelina Addesso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso in appello notificato in data 11 maggio 2017 e depositato in data 24 maggio 2017 -OMISSIS-, Generale di Divisione dell’Arma dei Carabinieri, chiede la riforma della sentenza del Tar -OMISSIS-, sezione prima bis, n. -OMISSIS- che ha respinto, con condanna alle spese, il ricorso avverso il giudizio di avanzamento al grado di Generale di Divisione per l’anno 2013 di cui al verbale n. 1 del 23 novembre 2012 della Commissione superiore di avanzamento dell’Arma dei Carabinieri.

2. L’appellante, all’epoca dei fatti Generale di Brigata, all’esito del giudizio di avanzamento al grado superiore di Generale di Divisione per l’anno 2013, era risultato in posizione non utile (6°) nella graduatoria finale di merito con il punteggio di 28,26, collocandosi in posizione deteriore rispetto ai pari grado -OMISSIS- (3° posizione con punteggio 28,33) e -OMISSIS- (4° posizione con punteggio 28,31).

2.1 Con ricorso al TAR -OMISSIS-, integrato da successivi motivi aggiunti, il Gen. -OMISSIS- chiedeva l’annullamento dell’esito del giudizio, ritenendolo viziato da eccesso di potere in senso relativo per lo scavalcamento operato nei suoi confronti da parte degli allora pari grado sopra indicati, nonostante la superiorità della propria carriera e del proprio profilo professionale, comprovata dal maggior numero di titoli riportati (sia civili che militari), dalle qualifiche e dai riconoscimenti attribuiti, dalla migliore progressione di carriera.

2.2 Deduceva, in particolare, il ricorrente che:

-nell’avanzamento al grado di Maggiore per il 1989, al grado di Colonello per il 2000 e al grado di Generale di Brigata, il -OMISSIS- si è sempre posizionato avanti ai colleghi -OMISSIS- e -OMISSIS-;

-nei 58 mesi rivestiti nel grado di Generale di Brigata era stato costantemente giudicato nelle schede valutative “eccellente con il vivissimo ed incondizionato compiacimento” alla pari del Gen. -OMISSIS-, mentre il collega -OMISSIS- aveva riportato tale valutazione in 47 mesi;

-egli non solo presentava una migliore progressione di carriera, ma si differenziava dai pari grado per i titoli culturali (sia civili che militari), per le qualifiche e per i riconoscimenti, senza contare che era l’unico ad aver frequentato la 54° Sezione dell’Istituto Alti Studi della Difesa (IASD) presso il Centro Studi della Difesa.

3. Il TAR, con sentenza n. -OMISSIS-, respingeva il ricorso, non ravvisando significativi elementi atti a far ritenere sussistente l’illegittimità denunciata, atteso che:

a) i controinteressati hanno, a differenza del -OMISSIS-, diversificato le proprie attività professionali dal punto di vista geografico e funzionale, operando, a differenza del ricorrente, anche in aree sensibili, caratterizzate da difficili condizioni di ordine e sicurezza pubblica;

b) quanto ai titoli culturali, tutti e tre gli interessati sono in possesso del titolo di laurea in Giurisprudenza, cui il ricorrente aggiunge anche una laurea in Scienze Politiche e quella specialistica in Scienza della Sicurezza Interna ed Esterna, ma i controinteressati hanno ottenuto risultati migliori al termine del corso d'Istituto e hanno regolarmente concluso l'iter formativo dopo 4 anni, mentre il ricorrente ha concluso l'Accademia dopo aver ripetuto il primo anno;

c) riguardo al rendimento nel corso della carriera, il ricorrente può vantare ininterrottamente la massima qualifica solo dalla scheda valutativa n. 35, quale Comandante della Compagnia di Pistoia (avendo riportato il giudizio "superiore alla media" nella precedente s.v. n. 33, dopo 8 valutazioni eccellenti), mentre i due controinteressati hanno conseguito il massimo giudizio, senza soluzione di continuità, sin dalle valutazioni precedenti (scheda valutativa n. 22 per -OMISSIS-, e n. 20 per -OMISSIS-).

4. Con l’appello in epigrafe, il Gen. -OMISSIS- chiede la riforma della sentenza di primo grado sulla scorta di un unico motivo di appello con cui deduce: APODITTICITA’ DELLA MOTIVAZIONE – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1032, 1058, 1060 DEL D.LGS n. 66/2010 E DEI CRITERI INDICATI NEL LIBRO QUARTO, TITOLO VII, CAPO I DEL D.P.R. 15

MARZO

2010 N. 90 – SVIAMENTO, ILLOGICITA’, INGIUSTIZIA MANIFESTA, DISPARITA’ DI TRATTAMENTO, ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI FATTUALI E GIURIDICI – SCAVALCAMENTO O RILEVANTE SCONVOLGIMENTO.

Erroneamente il TAR ha ritenuto corretto l’operato della Commissione di Avanzamento sulla base dei giudizi non apicali conseguiti dall’appellante agli inizi della carriera e dei risultati conseguiti ai corsi, in quanto tali elementi sono già stati presi in considerazione nelle precedenti valutazioni. Parimenti, non meritevole di accoglimento è l’asserzione del TAR -OMISSIS- in merito alla concessione degli encomi vantati dal ricorrente che si riferirebbero ad un breve periodo della sua carriera (tra il 1981 e il 1989), in quanto la normativa vigente si limita ad assegnare un peso al numero delle ricompense ricevute e alle sottostanti motivazioni, ma non all’arco temporale del relativo tributo. Al contrario di quanto affermato dal TAR, il ricorrente, non solo presenta una migliore progressione di carriera, ma si differenzia dai parigrado per i titoli culturali (sia civili che militari), per le qualifiche e per i riconoscimenti, senza contare che è l’unico ad aver frequentato la 54° Sezione dell’Istituto Alti Studi della Difesa (IASD) presso il Centro Studi della Difesa. Al pari dei controinteressati, ha diversificato le proprie attività professionali ricoprendo incarichi di comando in tutte le Organizzazioni dell’Arma e ha prestato servizio, dal punto di vista geografico, anche in aree cd. sensibili, prima a -OMISSIS- e poi a -OMISSIS-. Lo scavalcamento, inoltre, si pone in violazione dell’art 1060 d.lgs 66/2010, tenuto conto che, nei precedenti giudizi di avanzamento al grado di Maggiore e di Colonnello, il -OMISSIS- ha sempre superato i pari grado -OMISSIS- e -OMISSIS-.

5. In data 27 giugno 2017 si è costituito il Ministero della Difesa, Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, che ha depositato memorie e documenti già prodotti in primo grado, instando per la reiezione dell’appello.

6. I controinteressati -OMISSIS- e -OMISSIS- non si sono costituiti in giudizio.

7. All’udienza del 1 febbraio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Con un unico, complesso motivo, l’appellante censura la sentenza impugnata che ha escluso la sussistenza del vizio di eccesso di potere relativo nel giudizio espresso dalla Commissione di Avanzamento al grado di Generale di Divisione per il 2013, in base al quale lo stesso era stato ritenuto idoneo e collocato al 6° posto della graduatoria di merito con il punteggio di 28,26, fuori dal novero dei promossi. Deduce l’appellante che i colleghi che lo hanno sopravanzato, -OMISSIS- e -OMISSIS-, non possono essere considerati a lui professionalmente superiori, in considerazione della posizione dallo stesso raggiunta nelle precedenti graduatorie di avanzamento ai gradi di Maggiore, Colonnello e Generale di Brigata, degli encomi e dei riconoscimenti conseguiti nel corso della carriera, delle valutazioni ottenute nel grado di Generale di Brigata, della diversificazione della propria attività professionale, avendo egli operando in territori sensibili, al pari dei controinteressati.

9.1 Il motivo è infondato.

9.2 L’appello è incentrato sull’asserito vizio di eccesso di potere relativo che avrebbe inficiato la valutazione della Commissione di Avanzamento la quale, secondo la prospettazione della difesa appellante, ha operato un ingiustificato e illegittimo scavalcamento del -OMISSIS- a vantaggio dei parigrado -OMISSIS- e -OMISSIS-, nonostante l’assoluta e netta prevalenza del profilo professionale e culturale del primo sui secondi.

9.3 Con riferimento ai giudizi di avanzamento degli ufficiali, la giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione, è costante nel limitare lo scrutinio del giudice amministrativo alla verifica in generale della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla commissione di avanzamento, in considerazione dell'ampia discrezionalità attribuita a tale organo, chiamato ad esprimersi su ufficiali dotati tutti di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito, implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi (cfr . ex multis , Cons Stato, sez II, 19 ottobre 2021 n. 7034;
11 ottobre 2021 n. 6790;
4 ottobre 2021 n. 6625;
15 febbraio 2021 n. 1382;
sez IV, 12 marzo 2021 n. 2115).

9.4 Quanto al vizio di eccesso di potere relativo-risolvendosi nella verifica della coerenza del metro valutativo utilizzato nei confronti dell'ufficiale ricorrente e degli ufficiali parigrado meglio graduati e collocati in posizione utile all’iscrizione in quadro di avanzamento- lo stesso assume consistenza quando, senza travalicare in una indagine comparativa preclusa al giudice amministrativo, sia ictu oculi evidente la svalutazione dell’interessato o la sopravvalutazione di uno o di taluni degli ufficiali graduati in posizione utile. Il vizio d’eccesso di potere in senso relativo, pertanto, deve essere sostenuto dall’esistenza di vistose incongruenze nell’attribuzione dei punteggi in riferimento all’ufficiale interessato ed a uno o più parigrado iscritti in quadro, in modo che sia dimostrata la disomogeneità del metro di valutazione di volta in volta seguito e sia data evidenza alla mancata uniformità di giudizio. In altri termini, ciò che assume rilievo è la rottura dell'uniformità del criterio valutativo, che deve emergere dall’esame della documentazione caratteristica con assoluta immediatezza nel senso che la valutazione in concreto attribuita all’ufficiale deve apparire inspiegabile e ingiustificabile in relazione alle valutazioni di uno o più dei pari grado iscritti nel quadro di avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2018, n. 6270, anche sez. II 15 febbraio 2021 n. 1382).

Infatti, nei quadri di avanzamento al grado superiore, la Commissione di avanzamento esprime un giudizio di idoneità con l’attribuzione di un punteggio che è il risultato dell’esercizio di un’ampia discrezionalità tecnica. Di conseguenza, il sindacato del giudice amministrativo risulta confinato, salvi i casi di violazione delle regole formali, in uno spazio assai limitato, delineato da vizi macroscopici che emergono con immediatezza dall’esame della documentazione caratteristica (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 3 ottobre 2017, n. 4584 e 17 gennaio 2018, n. 226).

In sostanza, si tratta di giudizi che non solo non richiedono una motivazione analitica, ma che sono sindacabili soprattutto con riferimento alla coerenza generale del metro valutativo e alla manifesta incongruità e irragionevolezza del giudizio e del punteggio assegnato al singolo ufficiale, senza possibilità alcuna di espletare indagini comparative. (cfr. Cons Stato, sez. IV, 13 ottobre 2014, n. 5044).

Nelle valutazioni espresse nei confronti degli ufficiali partecipanti ai giudizi di avanzamento al grado superiore non è quindi consentito isolare uno o più singoli episodi nella carriera, sia propria che degli ufficiali assunti come termine di confronto, allo scopo di dedurre l’illegittimità del giudizio della Commissione, essendo le valutazioni riferite all’intera carriera degli scrutinandi e facendo riferimento nella loro globalità alla personalità ed alla carriera di costoro. I singoli requisiti e titoli devono infatti essere considerati complessivamente nel loro insieme, e non singolarmente, per cui la mancanza di uno o più titoli da parte di un valutando può essere ben supplita, nei confronti di altri valutandi, dall’entità di titoli diversi, apprezzati come equivalenti o di maggior valore nell’ambito di un giudizio complessivo ed indivisibile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 ottobre 2013, n. 4930).

10. L’applicazione delle sopra richiamate coordinate giurisprudenziali al caso di specie esclude che la commissione abbia espresso un giudizio viziato da palese irragionevolezza o travisamento dei fatti i quali segnano, al contempo, l’ambito operativo e il limite del sindacato del giudice amministrativo.

10.1 Dalla documentazione in atti (cfr. deposito del Ministero nel fascicolo di primo grado del 4 marzo 2014 e produzioni del 27 giugno 2017 nel giudizio di appello) non emerge quell’assoluta e macroscopica preminenza dell’appellante sotto tutti i profili oggetto di valutazione (qualità morali, di carattere e fisiche, benemerenze e qualità professionali, doti intellettuali e di cultura attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore) atta ad evidenziare una vistosa incongruenza nell’attribuzione dei punteggi e, di conseguenza, la disomogeneità del metro valutativo.

10.2 Quanto alla mancata prevalenza degli encomi ricevuti dal -OMISSIS- all’inizio della carriera, tra il 1981 e il 1989, il giudizio della Commissione non pare inficiato da palese irragionevolezza o abnormità, trattandosi di riconoscimenti circoscritti al periodo iniziale della carriera dell’ufficiale e che, per tale ragione, non possono considerarsi sintomatici di una netta prevalenza delle qualità morali e di rendimento rispetto ai pari grado. Spetta, infatti, alla Commissione valutare non tanto la quantità degli encomi, quanto piuttosto se gli stessi siano riferibili ad occasionali episodi nella carriera dell’ufficiale o se, invece, per il loro contenuto e per le ragioni che ne determinarono l’attribuzione, tali encomi, essendo stati distribuiti in modo uniforme in tutto l’arco della carriera, possano considerarsi espressivi di una chiara posizione di preminenza dello stesso ufficiale rispetto ai colleghi (cfr. Cons. Stato, sez II 15 febbraio 2021 n. 1382;
sez. IV, 16 gennaio 2019, n. 400).

10.3 Con riferimento alla “Medaglia Militare d’Oro al Merito di Lungo Comando”, conseguita dall’appellante, inoltre, la giurisprudenza di questo Consiglio ha, in maniera condivisibile, osservato che siffatto riconoscimento non sottende un giudizio di particolare e specifico pregio dell’ufficiale, ma consegue al mero dato temporale della maturazione di una certa anzianità in ruolo ovvero in incarichi di comando (Cons Stato, sez. II 19 ottobre 2021 n. 7034;
sez. IV, 29 dicembre 2020, n. 8486).

10.4 Del pari, non riveste valenza sintomatica dell’eccesso di potere la circostanza che, nei precedenti avanzamenti al grado di Maggiore, di Colonnello e di Generale di Brigata, il -OMISSIS- si sia sempre collocato innanzi ai controinteressati, atteso che il principio dell’autonomia dei giudizi di avanzamento preclude che, in assenza di elementi nuovi intervenuti nell’intervallo tra le due valutazioni, la precedente graduatoria assuma rilevanza decisiva nel giudizio successivo o che ne derivi una sorta di cristallizzazione della posizione dell’ufficiale. Pertanto, nulla impedisce che le valutazioni di ogni Commissione giungano per ogni soggetto scrutinato a conclusioni difformi da quelle espresse dai punteggi e dall’ordine di inserimento delle posizioni nelle precedenti graduatorie (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1° dicembre 2004, n. 7841).

10.5 Dall’analisi comparativa delle carriere dell’appellante e dei pari grado a lui preferiti emerge una sostanziale equiparabilità delle stesse, la cui differenziazione afferisce a meri profili di merito, come confermato dal ridottissimo scarto tra i punteggi conseguiti (28,26 per -OMISSIS-, 28,31 per -OMISSIS-, 28,33 per -OMISSIS-).

10.6 Dagli elementi istruttori acquisiti in primo grado risulta, in particolare, che:

- il rendimento dell’Ufficiale nel corso della carriera, pur essendo complessivamente analogo a quello dei controinteressati, ha subito alcune oscillazioni desumibili dalla diversificazione delle espressioni elogiative aggiuntive alla qualifica finale, oscillazioni che non sono circoscritte, a differenza di quanto sostenuto dalla difesa, alla parte iniziale della carriera (scheda 33), ma attengono anche alle fasi successive nel grado di Maggiore (schede 44 e 46), e nel grado di Colonnello (schede 75 e 76);

-l’appellante ha diversificato, al pari dei controinteressati, le proprie attività sia dal punto di vista geografico e funzionale, ma ha retto incarichi di comando per un periodo complessivamente inferiore: 227 mesi, a fronte dei 343 mesi di -OMISSIS- e 265 mesi di -OMISSIS-;

- i pari grado -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno assolto funzioni di comando presso reparti della componente territoriale dell’Arma dei Carabinieri ubicati in aree sensibili, mentre l’appellante ha operato a -OMISSIS- e -OMISSIS-, ma con incarichi, rispettivamente, di Capo Ufficio Segreteria e Personale della 4^ Divisione Carabinieri “-OMISSIS-”, di Capo di Stato Maggiore e di Vice Comandante della Regione Carabinieri -OMISSIS-. L’aver operato direttamente sul territorio in zone ad elevato tasso di criminalità è stato giudicato dalla Commissione, secondo un insindacabile giudizio di merito, elemento prevalente sul piano professionale rispetto all’attività nell’Organizzazione speciale dell’Arma;

- l’appellante, a differenza dei controinteressati, è stato impiegato presso il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri per un ridotto periodo, solo con l’incarico di Capo Sezione del Servizio Aereo;

-quanto ai titoli di studio, pur vantando il -OMISSIS- un numero di titoli superiore a quello dei pari grado, questi ultimi hanno conseguito risultati migliori al termine del corso d’Istituto e hanno concluso l’iter formativo regolarmente nei quattro anni prescritti, raggiungendo in minor tempo i più alti gradi della carriera. Né può assumere rilievo decisivo la frequentazione, da parte del -OMISSIS-, dell’Istituto Alti Studi della Difesa (IASD), in quanto la Commissione procede ad una valutazione complessiva e non atomistica dei titoli e dei candidati, con la conseguenza che è improprio isolare soltanto pochi titoli, ancorché rilevanti nell'economia del giudizio complessivo, per affermare l’incongruenza di questo, ben potendo essere compensata la deficienza di un titolo dal possesso di altri pure rilevanti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 settembre 2013, n. 4852;
sez. IV, 1 settembre 2015, n. 4095;
sez. IV, 4 gennaio 2018 n. 35).

10.7 A diverse conclusioni non conduce nemmeno la circostanza che il -OMISSIS- nei 58 mesi rivestiti nel grado di Generale di Brigata è stato costantemente giudicato nelle schede valutative “eccellente con il vivissimo ed incondizionato compiacimento”, al pari del Gen. -OMISSIS-, mentre il collega -OMISSIS- ha riportato tale valutazione in 47 mesi, non trattandosi, come sopra precisato, di uno scrutinio per merito comparativo, ma di tanti autonomi giudizi quante sono le posizioni personali degli ufficiali interessati alla progressione di grado, sicché singoli elementi oggetto di valutazione da parte della commissione (e, con essi, ciascuna delle qualità prese in considerazione) non possono formare oggetto di parcellizzata valutazione, per poi assumere che uno solo di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo (o, se illegittimo, a travolgerlo), in quanto i titoli vantati da ciascun ufficiale sono bilanciabili fra loro conducendo ad un giudizio indivisibile, che è massimo per gli ufficiali di grado più elevato.

10.8 Come sopra rilevato, il giudizio ha per oggetto ufficiali che presentano profili professionali per larga parte omogenei con riferimento ai quali non emergono così sensibili differenziazioni, quanto agli elementi di valutazione rilevanti ai fini dell’avanzamento, da giustificare l’emersione di macroscopici vizi logici e/o di giudizio, ovvero di sensibili distorsioni del metro valutativo, suscettibili di integrare il vizio di eccesso di potere relativo.

10.9 Ne discende che, non trattandosi di un giudizio fondato su una diretta valutazione comparativa dei candidati, l’assegnazione dei punteggi, differenziati per pochi decimi, afferisce a profili di merito che sfuggono al sindacato di questo giudice.

11. Per le ragioni sopra indicate, l’appello è infondato e deve essere respinto

12. Sussistono giustificati motivi, stante l’esiguità delle difese di parte appellata (che si è limitata a depositare le memorie e i documenti già prodotti in primo grado), per compensare tra le parti costituite le spese del presente grado di giudizio.