Pubblicato il 29/05/2023

N. 05243/2023REG.PROV.COLL.

N. 06246/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6246 del 2018, proposto da
P N, rappresentato e difeso dall'avvocato L A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A M, rappresentato e difeso dall'avvocato B D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Fragagnano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Pilla in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
Asl di Taranto, Provincia di Taranto, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (Sezione Terza), n. 657 del 2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di A M e del Comune di Fragagnano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2023 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Ancora, e Pilla per delega di Trono;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Sig. A M – titolare della Ditta individuale “Il Cedro”, con sede in Fragagnano via Cavour angolo via Fermi, avente ad oggetto l’esercizio di attività artigianale di falegnameria e, in particolare, di assemblaggio di porte e di infissi – chiedeva l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Fragagnano sull’istanza, presentata il 31 maggio 2016 ed integrata il 14 giugno 2016, volta al rilascio del nulla osta igienico sanitario relativo alla prosecuzione dell’attività artigianale di falegnameria (a seguito dei lavori di adeguamento del locale in ottemperanza alle prescrizioni impartite dal Dipartimento di Prevenzione della A.S.L. di Taranto) sospesa con ordinanza n. 28 del 13 luglio 2016 del Sindaco di Fragagnano per carenza dei requisiti igienico-sanitari, nonché sul sollecito della definizione dell’istanza del 29 agosto 2016 e successive diffide.

Chiedeva, altresì, l’annullamento del silenzio rifiuto serbato dal Comune sulla predetta istanza, con declaratoria dell’obbligo di provvedere dell’Amministrazione intimata e declaratoria di fondatezza della pretesa sostanziale dedotta in giudizio ex art. 31, comma 3, c.p.a., nonché la condanna del Comune intimato, ex artt.

2-bis, comma 1, della legge n. 241 del 1990 e 30, commi 2 e 4, c.p.a., al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza del termine di conclusione del procedimento e del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa nella misura complessiva di euro 35.000,00, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria e, in via subordinata, al pagamento dell’indennizzo per il ritardo conseguente all’inosservanza del termine di conclusione del procedimento.

Con motivi aggiunti il Sig. M impugnava l’ordinanza n. 16 del 16 febbraio 2017, con cui il Sindaco del Comune di Fragagnano, in applicazione dell’art. 22, comma 6, del d.lgs. n. 114 del 1998, aveva disposto “ la cessazione dell’attività artigianale di falegnameria, con chiusura dell’esercizio, intrapresa abusivamente perché in difetto di S.C.I.A., indispensabile considerato l’esercizio di attività insalubre ai sensi del combinato disposto degli artt. 216 e ss. R.D. n° 1265/1934 e dell’Allegato al D.M. 5 Settembre 1994 (Parte

II

Industrie di seconda classe, lett. C) ” e chiedeva il risarcimento dei danni. Con ulteriori motivi aggiunti impugnava, infine, l’ordinanza n. 61 del 4 dicembre 2017 resa dal Responsabile dell’U.O. del

III

Settore - Ufficio Tecnico - S.U.A.P. del Comune di Fragagnano, con la quale era stata ordinata la cessazione immediata dell’attività artigianale di falegnameria, con chiusura dell’esercizio sito alla via Cavour, angolo via E. Fermi, intrapresa abusivamente, poiché in difetto di S.C.I.A. o di P.U.A., alternativamente indispensabili, considerato l’esercizio di attività insalubre ai sensi del combinato disposto degli artt. 216 e ss. del R.D. n. 1265 del 1934 e ss.mm. e dell’Allegato al D.M. 5 settembre 1994, Parte

II

Industrie di Seconda Classe, lett. C, nonché la nota prot. n. 0031632 del 16 ottobre 2017, chiedendo, altresì, il risarcimento dei danni arrecati dalle varie ordinanze impugnate, quantificati in complessivi euro 65.000,00 o, in subordine, da liquidarsi anche in via equitativa.

Con atto notificato il 24 luglio 2017 il Sig. Notaristefano Pietro proponeva intervento ad opponendum , concludendo per la declaratoria di inammissibilità e, in ogni caso, per la reiezione del ricorso principale e dei motivi aggiunti. Il 2 febbraio 2018 proponeva, altresì, ricorso incidentale, chiedendo l’annullamento, in parte qua , dell’ordinanza comunale n. 61 del 4 dicembre 2017, delle concessioni edilizie nn. 50/1991, 29/1993, 29/2002 e del parere igienico-sanitario favorevole rilasciato dal Dipartimento di Prevenzione della A.S.L. di Taranto il 14 luglio 2016, nonché la condanna al risarcimento dei danni materiali e morali causati dal ricorrente principale e/o dai provvedimenti e ritardi dell’amministrazione.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di lecce, con sentenza n. 657 del 17 aprile 2018, preliminarmente disattendeva “ le eccezioni di inammissibilità del gravame sollevate dal Comune resistente e dall’interventore ad opponendum, rilevando sia che quest’ultimo (residente in una casa di abitazione ubicata nelle immediate vicinanze del Laboratorio di Falegnameria del ricorrente principale) non può essere qualificato alla stregua di un soggetto controinteressato in senso tecnico, in quanto mero autore di esposti alla P.A., peraltro non nominativamente indicato né agevolmente identificabile dall’impugnato provvedimento sindacale n° 16/2017 e menzionato solo nella esplicita qualità di interventore ad opponendum nel successivo provvedimento comunale n° 61/2017, sia che le predette ordinanze nn° 16/2017 e 61/2017 adottate - nelle more del giudizio - dal Comune di Fragagnano sono, con ogni evidenza, atti amministrativi connessi con l’oggetto della controversia di che trattasi sopravvenuti nel corso del processo, ritualmente impugnati con motivi aggiunti, in conformità a quanto previsto dagli artt. 43 primo comma e 117 quinto comma c.p.a. ”. La stessa sentenza accoglieva parzialmente il ricorso del Sig. M, integrato dai motivi aggiunti, e dichiarava inammissibile/irricevibile il ricorso incidentale proposto dall’interventore ad opponendum.

Il Sig. P N ha appellato la sentenza per i seguenti motivi di diritto:

I) erroneità della sentenza nella parte in cui ha dichiarato inammissibile e irricevibile il suo ricorso incidentale, atteso che lo stesso non si sarebbe mai trovato, in precedenza, nella possibilità di agire come ricorrente principale avverso provvedimenti amministrativi a lui sconosciuti, adottati al di fuori della sfera di ogni sua possibile competenza e conoscenza;
inoltre contesta l’affermazione del TAR secondo cui lo stesso, nel ricorso incidentale notificato il 2 febbraio 2018, avrebbe violato il termine

di sessanta giorni dalla proposizione del ricorso principale imposto dall’art. 42, comma 1, c.p.a.;

II) erroneità della sentenza nella nozione di controinteressato, atteso che lo stesso, nel giudizio di specie, non era intervenuto come controinteressato in senso tecnico bensì come cointeressato rispetto a pur tardivi provvedimenti del Comune e controinteressato rispetto ai tardivi tentativi del Sig. M di sanare un procedimento, sin dall’inizio lacunoso. Proprio per queste ragioni dunque, il ricorso principale del Sig. M, che ha avviato il giudizio amministrativo di specie, doveva essere notificato anche al Sig. Notaristefano;

III) difetto di motivazione della sentenza;

IV) erroneità della sentenza nella parte in cui, in accoglimento del ricorso principale, ha annullato il provvedimento comunale.

Si sono costituiti per resistere al gravame il comune di Fragagnano e il Sig. A M: il primo ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità dell’appello, atteso che l’appellante – pur interventore ad opponendum nel giudizio di I grado – risulterebbe carente di legittimazione ad impugnare la sentenza, in quanto non sarebbe titolare di alcuna autonoma posizione giuridica, bensì di un semplice interesse di fatto;
il secondo ha eccepito preliminarmente l’improcedibilità dell’appello per intervenuta cessazione della materia del contendere, per effetto di due sentenze (n. 1158/2019 e n. 1439/2022) emanate dal Tar Puglia, Lecce, successivamente alla proposizione del presente gravame e non impugnate dall’odierno appellante che, di fatto, sarebbero intervenute a disciplinare le medesime situazioni di fatto e di diritto. Infatti, l’ordinanza comunale n. 61 del 4 dicembre 2017 sarebbe stata superata dal successivo provvedimento comunale del 12 novembre 2018 (prot. n.11162/20018) con cui veniva rilasciato al Sig. M il nulla osta igienico sanitario per l’esercizio della propria attività artigianale di falegnameria. Si sarebbe concretizzata, dunque, la realizzazione piena dell’interesse sostanziale sotteso alla proposizione dell’azione giudiziaria in primo grado. Inoltre, sarebbe inutile una pronuncia di merito del presente ricorso poiché i fatti costitutivi e le ragioni giuridiche, posti a fondamento della presente domanda, sarebbero stati modificati dalle successive sentenze, che avrebbero ridefinito l’assetto degli interessi coinvolti.

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 19 maggio 2023 l’appello è stato trattenuto in decisione.

Il Collegio ritiene che l’appello sia inammissibile.

Ed invero l’appellante, pur essendo terzo rispetto all’azione promossa in primo grado, ha proposto intervento volontario ad opponendum , assumendo la posizione di parte processuale, sicché si fa, dunque “ questione di appello proposto da un interventore in primo grado ”, per cui “ occorre verificare in quali condizioni l’interventore possa ritenersi legittimato all’appello ex art. 102 c.p.a. ”.

« La relazione finale al codice del processo amministrativo, al riguardo, ha richiamato i principi enunciati dalla decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 2 del 1996, fondata sulla giurisprudenza amministrativa al tempo largamente prevalente, in forza della quale “l’interventore ad opponendum nel giudizio di primo grado è legittimato a impugnare la sentenza quando risulti titolare di una propria e autonoma posizione giuridica e non di un semplice interesse di fatto”. La giurisprudenza di questo Consiglio formatasi sotto la vigenza del codice del processo amministrativo ha, in particolare, precisato che “il concetto di “posizione giuridica autonoma” va inteso – come per l’innanzi – come riferito alla posizione dell’interventore in rapporto alla sentenza di primo grado ed alle statuizioni che specificamente lo concernono” (Consiglio di Stato, sez. III, 8 giugno 2016, n. 2451), potendo, pertanto, riconoscersi la legittimazione all’impugnazione soltanto in relazione alle statuizioni giudiziali aventi ad oggetto una situazione giuridica soggettiva direttamente imputabile in capo all’interventore » (Cons. Stato, VI, 15 gennaio 2020, n.384).

Pertanto l’appellante – pur interventore ad opponendum nel giudizio di I grado – risulta carente di legittimazione ad impugnare la sentenza, in quanto non è titolare di alcuna autonoma posizione giuridica, bensì di un semplice interesse di fatto.

Ed invero, come statuito dalla sentenza appellata, l’appellante “ (residente in una casa di abitazione ubicata nelle immediate vicinanze del Laboratorio di Falegnameria del ricorrente principale) non può essere qualificato alla stregua di un soggetto controinteressato in senso tecnico, in quanto mero autore di esposti alla P.A., peraltro non nominativamente indicato né agevolmente identificabile dall’impugnato provvedimento sindacale n° 16/2017 e menzionato solo nella esplicita qualità di interventore ad opponendum nel successivo provvedimento ”.

Deve poi osservarsi che l’appellante, che aveva costruito la propria abitazione in seguito al rilascio di concessione edilizia n. 64 del 1989 ed aveva accatastato il proprio immobile il primo agosto 1991 come da visure catastali depositate nel giudizio di primo grado, era frontista del Sig. M, ed era, dunque, pienamente a conoscenza della asserita lesività dei titoli abilitativi edilizi a far tempo dall’inizio dei lavori di cantiere, e, comunque, a far tempo dalla data di ultimazione dei lavori del compendio immobiliare di proprietà del Sig. M, ossia da quando la costruzione realizzata ha rivelato in modo certo e univoco le essenziali caratteristiche dell’opera. Ha, invece, notificato il ricorso incidentale in primo grado solo il 2 febbraio 2018, quando era già ampiamente trascorso il termine di decadenza di 60 giorni sia dalla data di inizio che dalla data di ultimazione dei lavori del compendio immobiliare di proprietà del Sig. M, essendo trascorsi ben 16 anni dal rilascio della concessione edilizia del 2002 e 26 anni dal rilascio della concessione edilizia rilasciata per la costruzione del fabbricato adibito all’esercizio di attività artigianale.

Ed invero, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, la piena conoscenza del provvedimento, a prescindere dall’indicazione degli estremi di identificazione dello stesso, si realizza quando l’interessato ha contezza dell’esistenza dell’atto e della sua lesività, con la conseguenza che in presenza di tali elementi (inizio dei lavori, cartellonistica di cantiere, completamento dei lavori) incombe sull’interessato l’onere della immediata impugnazione, salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla sua conoscenza integrale emergano ulteriori profili di illegittimità;
la tutela dell’amministrato non può ritenersi, invero, operante ogni oltre limite temporale, dovendo essere salvaguardato, altresì, l’interesse del titolare del permesso di costruire a che l’esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente o colposamente differito nel tempo, al fine di evitare l’incertezza delle situazioni giuridiche, in contrasto con il principio dell’affidamento.

In ogni caso, il Sig. Notaristefano ha avuto la piena conoscenza dei titoli edilizi e delle autorizzazioni conseguite dal Sig. M in seguito alla sua formale richiesta di accesso agli atti presso l’UTC di Fragagnano protocollata il 29 marzo 2017 ed il relativo rilascio di copie da parte del Comune avvenuto il 3 maggio 2017, come risulta dalla documentazione versata in atti;
ne consegue che, al momento della proposizione del ricorso incidentale, risultava ampiamente spirato il termine di decadenza per impugnare gli atti in questione.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto in quanto inammissibile e, per l’effetto, va confermata la sentenza appellata.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare fra le parti le spese di giudizio.