Pubblicato il 14/12/2022

N. 10945/2022REG.PROV.COLL.

N. 01366/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1366 del 2022, proposto dalla Fondazione E.N.P.A.I.A. – Ente Nazionale di Previdenza per gli addetti e gli impiegati in agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emilio de' Cavalieri, n. 11.

contro

i signori S N, S O, R C, Alexandra D'Agostino, D F, L B, G F, Cortina Medical e M D G, non costituiti in giudizio;
la signora S P, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Genovese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, n. 32 del 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della signora S P;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2022 il Cons. Antonio Massimo Marra;

Viste le istanze di passaggio in decisione depositate dagli avvocati A C e Stefano Genovese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Gli odierni appellati, signori S N, Eliana Pisani, Gabriele Pepe, S P, Maria Luisa Santoro, Emanuela Annibaldi e R C, in qualità di conduttori del compendio immobiliare sito in Roma, alla via Cortina d’Ampezzo, n.201 hanno presentato in data 12 marzo 2021 una prima istanza di accesso documentale, ai sensi degli articoli 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, chiedendo alla Fondazione Enpaia (di qui in avanti per brevità solo Fondazione), di estrarre copia della documentazione relativa alla procedura di dismissione del patrimonio immobiliare deliberata con riferimento al visto compendio immobiliare.

1.1. Nello specifico, è stata richiesta copia della delibera con cui il Consiglio d’amministrazione ha conferito incarico alla società immobiliare per la valutazione dell’immobile, unitamente alla perizia dello stato dell’immobile e della documentazione attinente ai lavori da effettuare sul complesso anteriormente alla data di dismissione del suddetto patrimonio immobiliare.

2. Con successiva istanza del 20 aprile 2021, presentata ad integrazione della precedente domanda, i medesimi conduttori richiedevano, altresì, l’ostensione delle istanze di condono, relativamente alle cantine di pertinenza di ciascuna unità, nonché della scia antincendio, con i relativi aggiornamenti, ed ultime valutazioni del “terzo indipendente”.

2.1. L’odierna appellante ha respinto entrambe le viste istanze, ritenendo la domanda intempestiva, in quanto la procedura di dismissione non era ancora stata avviata, né la Fondazione aveva ultimato la predisposizione della relativa documentazione

2.2. Indi i medesimi conduttori proponevano, ai sensi artt. 5, comma 2, ss., del d.lgs. n. 33 del 2013, nuova domanda di accesso civico, al fine di ottenere copia, in formato elettronico, dei seguenti documenti e precisamente:

i. della documentazione relativa alla procedura di dismissione del compendio immobiliare sopra richiamato;

ii . della delibera di incarico per la valutazione delle unità abitative;

iii . della relazione valutativa, oltre alla perizia dello stato degli immobili;

iv. del capitolato dei lavori da effettuare in vista della dismissione, nonché delle istanze di condono relative alle cantine di pertinenza di ciascuna unità immobiliare;

v . della scia antincendio;
istanza che veniva anch’essa respinta sui medesimi rilievi già in precedenza formulati dalla Fondazione.

2.3. In data 27 maggio 2021, la Fondazione trasmetteva a ciascuno dei conduttori una lettera di offerta all’acquisto, redatta sulla scorta delle Linee Guida approvate dal Consiglio di Amministrazione, con delibera del 20 gennaio 2021.

2.3. Detta proposta avrebbe dovuto essere accettata - a pena la decadenza - da parte del 51% dei conduttori, con la precisazione che, qualora si fosse raggiunto il quorum , sarebbero state avviate le fasi conseguenti della procedura di vendita.

2.4. Non essendo stato raggiunto il quorum richiesto con le predette lettere di offerta, la procedura di dismissione è decaduta, come espressamente comunicato dalla Fondazione a ciascun conduttore.

2.5. Successivamente, con istanza 9 giugno 2021, i signori S N, S O, L B, Filadoro Giuseppina, R C, S P, D F, Emanuela Annibaldi, M D G, Alexandra D’Agostino, reiteravano nuovamente l’istanza di accesso al fine di estrarre copia degli atti del procedimento e, segnatamente:

i. della delibera n. 69 del 2019 di alienazione del compendio immobiliare in oggetto;

ii. delle linee guida per l’alienazione degli immobili di proprietà, approvate con delibera del Consiglio di Amministrazione della Fondazione n. 31del 1997,

iii. delle perizie degli ultimi 5 (cinque) anni dell’esperto indipendente redatte ai fini della determinazione del valore del patrimonio della Fondazione.

2.6. Anche tale ultima istanza è stata respinta dalla Fondazione, sul presupposto che l’accesso richiesto avrebbe configurato un controllo generalizzato sull’operato della fondazione, come tale inammissibile.

2.7. Gli odierni appellati, nel contestare la insussistenza dei presupposti per emettere il provvedimento nei loro confronti, lo hanno impugnato innanzi al T.a.r. Lazio, sede di Roma, ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm., chiedendo l’annullamento dei provvedimenti di diniego della fondazione Enpaia, nonché la condanna all’ostensione dei documenti richiesti.

3. Nel primo grado del giudizio si è costituita Enpaia, per chiedere la reiezione del ricorso

3.1. Con la sentenza in epigrafe indicata, il Tar Lazio accoglieva il ricorso, ravvisandone i presupposti legalmente richiesti … stante l'evidenza della situazione giuridica fatta valere dalla parte ricorrente nei termini di un concreto ad attuale interesse sostanziale, strumentale , peraltro, al diritto di difesa costituzionalmente rilevante ed ordinandone l’estensione.

4 Avverso la sentenza citata ha interposto appello (r.g. n. 1366 del 2020) l’Enpaia, resistente in primo grado, lamentandone l’erroneità sotto distinti profili.

4.1. Si è costituita in giudizio, aderendo alle argomentazioni del primo giudice, la sola signora S P, concludendo per la reiezione del gravame avversario.

Alla camera di consiglio del 3 novembre 2022 l’appello è stato trattenuto in decisione.

5. Anzitutto Enpaia lamenta l’erroneità della sentenza di primo grado per avere respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso cumulativo sollevata dalla parte appellante.

5.1Tale motivo deve essere respinto posto che, sulla base della consolidata giurisprudenza del Giudice amministrativo il ricorso cumulativo è ammissibile là dove sussistono, come nella controversia per cui è causa, i seguenti requisiti: i. l’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, (i quali domandano tutti, come rilevato dal TAR, l’accesso alla medesima documentazione);
ii. che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto e, su questo, non risultano oggetti diversi nelle richieste dei ricorrenti di primo grado;
iii. che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e, in questo senso, non è quindi necessario che si tratti del medesimo atto;
iv. che vengano censurati per gli stessi motivi anche questo requisito ricorre nel caso di specie, non essendo proposti motivi diversi da parte dei ricorrenti.

5.2. Né la scadenza del termine per l’impugnazione eccepita da Enpaia può, peraltro, condurre ad opposte e distinte conclusioni, non potendosi da un lato escludere la connessione tra i dinieghi gravati, e, dall’altro, deve ritenersi prevalente la finalità di economia processuale cui l’istituto de quo mira a tutelare

5.3. Rafforza tale conclusione il principio – enunciato da questo Consiglio di Stato (sez. VI, 1° giugno 2022, n. 4512) per il quale “per l'ammissibilità del ricorso cumulativo proposto avverso un pluralità di provvedimenti è necessario che gli stessi siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo, seppur inteso nella sua più ampia latitudine semantica, e che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nelle medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente, e che non residui, quindi, alcun margine di differenza nell'apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati”.

5.4. Nel merito va, anzitutto, rilevato che il primo giudice, sia pure in maniera alquanto sintetica, ha dato conto delle contrapposte tesi delle parti, ed affermato la non condivisibilità di quelle di Enpaia sulla non sottoposizione all’accesso civico dei documenti richiesti in ragione della «natura pubblica» dell’attività svolta da Enpaia, per poi ritenere la legittimazione dell’istante e la fondatezza della domanda di ostensione alla luce della particolare latitudine della disciplina sull’accesso civico e della ritenuta non ricorrenza di cause di esclusione dal medesimo.

5.5. Il Tribunale, a fronte di una istanza di accesso presentata, ancorché in via successiva, come accesso civico, ai sensi del d.lgs. n. 33 del 2013, correttamente ha scrutinato la legittimazione del ricorrente alla luce della normativa sul punto ad esso più favorevole (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 2 aprile 2020, n. 20), affermando che «l’accesso civico, per il suo esercizio, non necessità di alcuna particolare motivazione e può essere esercitato da chiunque senza limitazione».

5.6. Tale affermazione è conforme alla giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui l’accesso civico «non è sottoposto ad alcun limite quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente e senza alcun onere di motivazione circa l’interesse alla conoscenza» (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 2 aprile 2020, n. 10, punti 22.1 e seguenti;
nello stesso senso, Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 10 giugno 2022, n. 4735).

6. Vanno respinti anche gli ulteriori profili di censura, là dove Enpaia, argomentando sulla veste di fondazione di diritto privato a seguito dell’avvenuta trasformazione delle casse previdenziali dei professionisti, conclude di essere soggetta alla disciplina dell’accesso tanto civico quanto documentale, limitatamente all’attività di pubblico interesse svolta, mentre nella specie si verterebbe in ambito privatistico di dismissione del patrimonio immobiliare.

7. L’art. 22, comma 1, lettera e), sottopone alla disciplina dell’accesso documentale tutti i soggetti di diritto pubblico è i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario».

Analogamente, l’art. 2- bis del d.lgs. n. 33 del 2013, per quanto qui rileva, al comma 3 prevede che la disciplina sull’accesso civico, presa in considerazione dal primo giudice, « si applica, in quanto compatibile, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, alle società in partecipazione pubblica come definite dal decreto legislativo emanato in attuazione dell’articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici ».

7.3. Essendo pacifico che l’Enpaia svolge funzioni amministrative (relative all’attività di previdenza e assistenza obbligatoria degli iscritti) e non essendo in discussione che il suo bilancio è superiore a cinquecentomila euro, resta da verificare se i documenti e i dati richiesti dall’appellato ineriscano all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione.

7.4. Secondo l’Enpaia, tale non sarebbe l’attività oggetto di gestione patrimoniale (mobiliare) “attinta” dalla richiesta di accesso, mentre lo sarebbe esclusivamente quella di previdenza ed assistenza prestata agli iscritti.

7.5. Questa deduzione non può essere condivisa.

7.6. Nella costante interpretazione giurisprudenziale data da questo Consiglio alla disciplina dell’accesso (prima documentale e poi civico), si è sempre ritenuto che inerente all’attività di pubblico interesse svolta da un soggetto privato, cui è affidata una pubblica missione, è anche quella ad essa strumentale (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 22 aprile 1999, n. 4): «l’inerenza all’attività di pubblico interesse […] deve essere ravvisata anche quando la relazione di strumentalità che lega, sul piano materiale ed organizzativo, attività apparentemente distinte ma funzionali […] ad assicurare la missione dell’ente […] comporta l’assimilazione delle stesse sul piano del regime dell’accesso civico» (Consiglio di Stato, sezione terza, 21 giugno 2022, n. 5089, con riferimento a documenti dell’Enpaia relativi «alla carta dei servizi, ai costi contabilizzati ed alla class action »).

7.7. Tale nesso di strumentalità è stato già ravvisato da questo Consiglio con riferimento all’attività di gestione del patrimonio sia mobiliare che immobiliare delle casse previdenziali privatizzate e della stessa Enpia, anche in ragione della loro sottoposizione al controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria.

7.8. Così, con la sentenza 27 luglio 2020, n. 20, questa sezione ha ordinato alla cassa previdenziale dei giornalisti l’esibizione ad un iscritto di tutti gli atti relativi all’operazione di conferimento del patrimonio immobiliare, affermando che «l’attività di gestione del patrimonio immobiliare, come questo Consiglio di Stato ha già chiarito in analoghe vicende, non si può ritenere meramente privatistica, ma ha un sicuro rilievo di interesse generale ed è sottoposta al controllo della Corte dei Conti», e che «la vicenda in esame, nella quale l’attività di gestione del patrimonio immobiliare, soggetta a controllo da parte della Corte dei Conti, rientra sicuramente nel novero di quelle attività che, per quanto funzionali all’esercizio dell’autonomia privata dell’ente mediante la successiva dismissione del patrimonio immobiliare, assumono tuttavia un sicuro rilievo pubblicistico, per la corretta gestione dello stesso».

7.8. Deve quindi essere in questa sede ribadito che, poiché la gestione del patrimonio, mobiliare ed immobiliare, ha un rilievo essenziale per il corretto svolgimento dell’attività di pubblico interesse della cassa, gli atti ad essa relativi sono assoggettati alla disciplina sull’accesso tanto civico quanto documentale.

8.- Conclusivamente, l’appello va respinto e, per l’effetto, la sentenza di primo grado deve essere confermata.

9. Le spese del secondo grado possono essere compensate per la complessità della lite.