Numero 01019/2024 e data 08/08/2024 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 17 luglio 2024

NUMERO AFFARE

00667/2023

OGGETTO:

Ministero della difesa.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, ex art.11 del d.P.R. n.1199 del 1971, dal signor -OMISSIS- contro il Ministero della difesa per l’annullamento della determinazione ministeriale prot. M_D -OMISSIS- del -OMISSIS- recante il diniego della promozione nella riserva di complemento.

LA SEZIONE

Visto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica datato 9 giugno 2023;

Vista la relazione istruttoria M_D -OMISSIS- del -OMISSIS-, trasmessa con nota M_D -OMISSIS- del -OMISSIS-, con la quale il Ministero della difesa ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Vista la nota presidenziale del 15 gennaio 2024;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere G R.

Premesso in fatto e considerato in diritto quanto segue.

1. L’oggetto della controversia è costituito dalla determinazione ministeriale prot. M_D -OMISSIS- del -OMISSIS- recante il diniego della promozione nella riserva di complemento del capitano dell’E.I. - Corpo ingegneri - -OMISSIS-.

2. Alla stregua della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, emerge quanto segue:

a) l’interessato è un architetto che, dopo aver assolto gli obblighi di leva come ufficiale, è stato inserito nella riserva selezionata ed è stato richiamato in servizio con il grado di capitano per la durata di alcuni mesi a far data dall’anno -OMISSIS- - nel reparto infrastrutture e nel -OMISSIS- reggimento paracadutisti d’assalto “-OMISSIS-” - in ragione delle esigenze dell’amministrazione militare;

b) con il compimento del quarantottesimo anno di età, l’interessato è transitato nella riserva di complemento ed è stato richiamato al -OMISSIS- reparto infrastrutture: la prima volta dal -OMISSIS- al -OMISSIS-;
in seguito dal -OMISSIS- al -OMISSIS- e dal -OMISSIS- al -OMISSIS-;

c) in data -OMISSIS-, il vice comandante dell’istituto geografico miliare di -OMISSIS- ha inoltrato la proposta di avanzamento ad anzianità per l’anno 2020;

d) con determinazione ministeriale prot. M_D -OMISSIS- del -OMISSIS-, l’amministrazione ha espresso il diniego della promozione nella riserva di complemento del capitano dell’E.I. - Corpo ingegneri - -OMISSIS-, motivando “ che la stessa non può trovare favorevole accoglimento in quanto l’ufficiale in titolo, in data -OMISSIS-, come da decreto dirigenziale datato -OMISSIS-, è transitato nella riserva di complemento, categoria per la quale, a mente dell’art.1246 del decreto legislativo del 15 marzo 2010, n.66, non è previsto l’avanzamento al grado superiore. ”

3. l’interessato ha proposto ricorso articolando tre motivi (estesi da pagina 5 a pagina 10).

3.1. Con il primo motivo (redatto da pagina 5 a pagina 6), rubricato “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 987,988 - 988 bis e 1254 e 1246 del d.lgs. n.66/2010 - eccesso di potere, violazione di legge- difetto di motivazione nel provvedimento M_D -OMISSIS- del -OMISSIS- ”, si sostiene che il Ministero ha falsamente interpretato le norme applicabili discriminando ai fini della procedura di avanzamento tra la categoria degli ufficiali della riserva e quelli della riserva di complemento, mentre, dal tenore dell’art.988 c.m., risulterebbe evidente che l’ufficiale di complemento in riserva richiamato ha lo status dell’ufficiale in servizio, con i conseguenti diritti in termini di promozione per anzianità.

3.2. Con il secondo motivo (riportato da pagina 6 a pagina 9), intitolato “ Violazione e falsa applicazione dell’art.3 Cost. e dell’art.1334 d.lgs. n.66 /2010 – violazione di legge, eccesso di potere, difetto di motivazione del provvedimento M_D -OMISSIS- del -OMISSIS- ”, si afferma che il richiamo dopo il transito nella riserva di complemento rende applicabile l’intera disciplina sull’avanzamento del grado superiore degli ufficiali di complemento e, pertanto, degli artt.1254 e ss. c.m. nella parte in cui si dispone che l’avanzamento degli ufficiali di complemento ha luogo sino al grado di tenente colonnello o corrispondente, anche agli ufficiali della riserva di complemento che - come il ricorrente - siano stati richiamati in servizio. Sotto altro profilo, secondo l’interessato, l’art.1334, comma 2, c.m., (collocato nel capo -OMISSIS- “ Avanzamento in tempo di guerra o di grave crisi internazionale ”, secondo cui “ Gli ufficiali della riserva di complemento, richiamati in servizio, possono conseguire promozioni ad anzianità con le stesse norme che regolano l’avanzamento degli ufficiali di complemento ”) troverebbe applicazione al caso di specie poiché il richiamo alle armi è avvenuto nel periodo in cui era stato dichiarato lo stato di emergenza a causa della pandemia da Covid-19, con il conseguente diritto alla promozione al grado superiore e ferma, in ogni caso, l’applicazione degli artt.987 (“ Ufficiali delle forze di complemento ”) e ss. c.m. anche agli ufficiali richiamati. Sempre in tesi dell’interessato, ricorrendo in concreto l’ipotesi di militare collocato a riposo, l’amministrazione avrebbe dovuto promuoverlo al grado superiore in applicazione dell’art.1051- bis c.m. (“ Promozioni in particolari situazioni ”), essendo già stato valutato e ritenuto in possesso dei relativi requisiti.

3.3. Con il terzo motivo (contenuto da pagina 9 a pagina 10), rubricato “ Violazione e falsa applicazione degli artt.26 e 112 della legge n.1137 del 1955;
degli artt.1093-1255 del d.lgs. n.66 del 2010 - eccesso di potere per difetto di presupposti - illogicità manifesta difetto di motivazione del provvedimento M_D -OMISSIS- del -OMISSIS- ”, si asserisce che l’interessato è in possesso dei requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado.

4. Nel corso del procedimento:

a) con nota M_D -OMISSIS- del -OMISSIS-, il Ministero della difesa ha trasmesso la relazione istruttoria M_D -OMISSIS- del -OMISSIS-, concludendo per l’inammissibilità del ricorso in quanto risulta impugnato l’atto n. M_D -OMISSIS- del -OMISSIS- che, invece, è un foglio di trasmissione di documenti non immediatamente lesivo della sfera giuridica del destinatario e non contenente alcuna manifestazione di volontà dell’amministrazione;
nel merito, l’amministrazione afferma l’infondatezza del gravame;

b) il ricorrente ha prodotto memoria di replica alla relazione ministeriale in data 5 ottobre 2023;

c) con nota presidenziale del 15 gennaio 2024, è stato chiesto alle parti se continui a sussistere l’interesse alla definizione del giudizio, se il ricorso sia stato eventualmente trasposto in sede giurisdizionale, se vi siano state sopravvenienze, nel corso del tempo, ulteriori rispetto a quelle già acquisite al fascicolo d’ufficio, se sussistano connessioni con altri ricorsi pendenti;

d) con foglio del 26 giugno 2024, l’interessato ha confermato l’interesse alla definizione del procedimento.

5. Nell’adunanza del 17 luglio 2024, l’affare è stato deciso.

6. Preliminarmente, stante la manifesta infondatezza del ricorso nel merito, la sezione ritiene di potersi esimere dall’affrontare l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Ministero.

7. Il ricorso è infondato per una pluralità di ragioni.

7.1. L’art.674, comma 1, c.m. (“ Conferimento diretto del grado di ufficiale di complemento ”) dispone che “ la nomina a ufficiale di complemento, senza concorso e in via eccezionale, può essere conferita ai cittadini italiani in possesso di spiccata professionalità che danno ampio affidamento di prestare opera proficua nelle Forze armate ”.

L’art.987, comma 1, c.m. (“ Ufficiali delle forze di complemento ”), prevede che “ in relazione alla necessità di disporre di adeguate forze di completamento, con specifico riferimento alle esigenze correlate con le missioni all’estero ovvero con le attività addestrative, operative e logistiche sia sul territorio nazionale sia all’estero, gli ufficiali di complemento o in ferma prefissata, su proposta dei rispettivi Stati maggiori o Comandi generali e previo consenso degli interessati, possono essere richiamati in servizio con il grado e l’anzianità posseduta e ammessi a una ferma non superiore a un anno, rinnovabile a domanda dell'interessato per non più di una volta, al termine della quale sono collocati in congedo ”.

Gli artt. 987 (“ Ufficiali delle forze di complemento ”), 988 (“ Richiami in servizio nelle forze di complemento ”) e 988- bis (“ Richiami in servizio dalla riserva di complemento ”) c.m. non riconoscono alcun diritto all’avanzamento o alla formazione del quadro di avanzamento in favore dell’ufficiale appartenente alla riserva di complemento richiamato in servizio.

Tra l’altro, l’art.988- bis c.m. - che ha elevato a 60 anni il limite di età per il richiamo in servizio del personale della riserva di complemento - deve essere letto in combinato disposto con l’art.1000 c.m. (“ Cessazione dell’appartenenza al complemento ”) secondo il quale: “ gli ufficiali cessano di appartenere alla categoria del complemento e sono collocati nella riserva di complemento al raggiungimento del limite di età ”. L’elevazione in questione trae origine dalla necessità di poter disporre per un più ampio lasso di tempo del personale delle forze di completamento, che comunque sono in possesso di pregressa esperienza ovvero peculiare professionalità. Tale disposto normativo attiene, però, allo stato giuridico del personale, ovvero ad un ambito nettamente diverso dalla materia dell’avanzamento.

7.2. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la posizione giuridica del dipendente, a fronte di provvedimenti che determinano il suo status giuridico, non ha natura di diritto soggettivo, trattandosi, invece, di un interesse legittimo cui corrisponde dal lato dell’amministrazione non una situazione di obbligo, ma la titolarità del potere di agire per il migliore soddisfacimento degli interessi pubblici.

In altri termini, l’inquadramento dei militari costituisce un provvedimento autoritativo con cui l’amministrazione definisce la posizione giuridica e funzionale di tali soggetti nell’ambito del proprio apparato organizzativo ed è insito nel sistema ordinamentale proprio delle forze armate il principio in base al quale la progressione di carriera è legata alla permanenza in servizio del personale interessato, posto che le promozioni sono disposte anche e soprattutto nell’interesse dell’amministrazione militare. (cfr., ex multis , Cons. di Stato, sez. I, 453 del 2024;
IV, n.2591 del 2013).

Le riferite coordinate giurisprudenziali trovano applicazione anche in relazione all’avanzamento degli ufficiali di complemento posto che anche per costoro la promozione realizza non soltanto l’interesse personale del militare alla gratificazione professionale ma, prioritariamente, quello pubblico connesso all’utilizzabilità degli ufficiali de quibus in ragione della loro permanenza nella categoria del complemento.

Ne consegue, quale indefettibile corollario, che il collocamento del ricorrente nella riserva di complemento, ha precluso in radice la possibilità per l’amministrazione di configurare un interesse pubblico alla valutazione del ricorrente per l’avanzamento nel complemento.

Per completezza si evidenzia che ai sensi dell’art.1247 (“ Aliquote di ruolo per la valutazione ”) c.m., è il Ministro della difesa che “ determina, in rapporto alle prevedibili esigenze di mobilitazione, le aliquote di ruolo degli ufficiali in ausiliaria, degli ufficiali di complemento e degli ufficiali della riserva da valutare per la formazione di quadri di avanzamento ”.

Le aliquote di ruolo per l’avanzamento degli ufficiali di complemento non sono formate annualmente, come è previsto per l’avanzamento degli ufficiali in servizio permanente effettivo (cfr. art.1053 c.m.), ma “ in rapporto alle prevedibili esigenze di mobilitazione ”, ai sensi dell’art.1247 c.m.

7.3. Per il caso di specie occorre considerare il tenore dell’art.1246 c.m. (“ Categorie di ufficiali in congedo ”) - collocato nel capo XII (“ Avanzamento degli ufficiali in congedo ”) del titolo -OMISSIS- (“Avanzamento”) del libro IV del codice dell’ordinamento militare - nella parte in cui prevede che “ nelle categorie degli ufficiali in congedo l’avanzamento si effettua per gli ufficiali in ausiliaria, per gli ufficiali di complemento e per gli ufficiali della riserva ” (comma 1) e che “ l’avanzamento ha luogo ad anzianità ” (comma 2), ma non per gli ufficiali appartenenti alla categoria della riserva di complemento (Cons. Stato, sez. I, parere 8 aprile 2024, n.453).

In claris non fit interpretatio . Detto articolo non riconosce l’avanzamento degli ufficiali in congedo della riserva di complemento, e lo prevede, invece, per gli ufficiali in congedo in ausiliaria, per quelli di complemento e per quelli della riserva.

Il transito del ricorrente nella categoria degli ufficiali in congedo della riserva di complemento in data -OMISSIS-, per effetto del raggiungimento del limite di età previsto dal citato art.1000 c.m., ha costituito un impedimento all’avanzamento. In tale contesto, a nulla rileva la circostanza che l’interessato abbia svolto tre periodi di richiamo in servizio - nel 2019 e nel 2020 -, in quanto gli stessi sono stati effettuati nella riserva di complemento e, quindi, non sono utili ai fini dell’avanzamento.

7.4. Alla luce del quadro normativo che precede, risulta inconferente il richiamo alla possibilità, per gli ufficiali della riserva di complemento richiamati in servizio, di conseguire promozioni ad anzianità con le stesse norme che regolano l’avanzamento degli ufficiali di complemento, di cui all’art.1334 c.m., trattandosi di disposizione speciale, inserita nel capo -OMISSIS- (“ Avanzamento in tempo di guerra o di grave crisi internazionale ”), di cui non ricorrono i presupposti nel caso concreto.

Secondo la tesi non condivisibile di parte ricorrente, l’art.1334 c.m. (“ Ufficiali della riserva ”) - ai sensi del quale “ Gli ufficiali della riserva di complemento, richiamati in servizio, possono conseguire promozioni ad anzianità con le stesse norme che regolano l'avanzamento degli ufficiali di complemento ” -, può essere applicato anche al caso de quo in quanto i periodi di richiamo in servizio sono avvenuti durante lo stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 (prorogato fino al 31 marzo 2022) e sono equiparabili allo stato di guerra e di grave crisi internazionale di cui al citato art.1334 c.m.

Ma così non è. L’art.1334 c.m. è una disposizione speciale, inserita nel capo -OMISSIS- (“ Avanzamento in tempo di guerra o di grave crisi internazionale ”), e presuppone la dichiarazione dello stato di guerra o di grave crisi internazionale che, ai sensi dell’art.78 Cost., deve essere deliberato dalle Camere conferendo contestualmente al Governo i relativi poteri, ipotesi che nel caso di specie non è in alcun modo ravvisabile né equiparabile.

Le misure urgenti derivanti dallo stato di emergenza epidemiologica sono state emanate al fine di contenere il rischio di contagio e di gestire la pandemia da Covid-19, introducendo disposizioni urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese. La situazione giuridica di emergenza, seppur nella sua drammaticità in termini anche di effetti sociali ed economici, non è giuridicamente assimilabile allo “stato di guerra” previsto dall’art.78 Cost. né, dato il carattere speciale di tale fattispecie, si può ammettere un’applicazione analogica in condizioni di emergenza.

8. In conclusione il ricorso deve essere respinto.