Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2023-04-14, n. 202303773

Pubblicato il 14/04/2023

N. 03773/2023REG.PROV.COLL.

N. 05348/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5348 del 2022, proposto da
Gemelli Molise S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato S D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Sub Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, non costituito in giudizio;
Regione Molise, Commissario straordinario per l’attuazione del piano di rientro nel settore sanitario della Regione Molise, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Asrem, Azienda Sanitaria Regionale per il Molise, Gea Medica S.r.l unipersonale, Associazione Cittadinanzattiva Aps, Associazione Cittadinanzattiva Molise Aps, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 458/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Molise, del Ministero della Salute e del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Commissario Straordinario per l’attuazione del piano di rientro del settore Sanitario della Regione Molise, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2023 il Cons. S S e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - La struttura sanitaria ricorrente, ex fondazione di ricerca e cura “Giovanni Paolo II” e ora “Gemelli Molise”, è un istituto di ricovero e cura a carattere scientifico, autorizzato ed accreditato dal Servizio Sanitario Nazionale e Regionale.

Tale struttura sanitaria è attiva a Campobasso dal 2003; è stata costituita per iniziativa dell’Università Cattolica del Sacro Cuore, d’intesa con la Regione Molise, il Ministero per gli Interventi Straordinari nel Mezzogiorno ed il Ministero della Salute al fine di istituire un centro di ricerca e, quindi, “un Polo di eccellenza con utenza interregionale”; tale struttura fornisce al sistema sanitario nazionale e a quello regionale del Molise prestazioni di alta specialità e salvavita assicurando i livelli essenziali di assistenza ai pazienti regionali e extraregionali che di tale struttura si avvalgono.

L’appellante ha esposto di essere l’unico ospedale di eccellenza che eroga, nella regione Molise, prestazioni sanitarie per la cura delle malattie oncoematologiche e cardiochirurgiche, fornendo prestazioni radioterapiche, non usufruibili presso i nosocomi pubblici, in special modo nell’ambito delle reti dell’emergenza e delle patologie tempo dipendenti (cfr. DCA n. 47/2017).

Tale struttura – unitamente al Neuromed, altro centro di eccellenza presente nella Regione Molise – è accreditato con la Regione Molise; il suo ruolo, nell’ambito della programmazione sanitaria, è stato riaffermato anche nel Programma Operativo Straordinario 2015-2018 della Regione Molise, e ribadito nel Programma Operativo 2019-2021 (approvato con il DCA 94/2021).

La struttura ricorrente, infatti, viene utilizzata non solo dalla popolazione regionale, ma costituisce un polo di attrazione anche per i pazienti extraregionali; la Regione Molise, grazie al Gemelli, registra il saldo di mobilità sanitaria interregionale positivo (pari a circa 33 milioni di euro), in quanto la “mobilità passiva” (e cioè la spesa per pazienti molisani che si curano fuori regione) è inferiore a quella “attiva” (costituita dai pazienti di altre regioni che vanno a curarsi in Molise, che afferiscono principalmente nei poli di eccellenza regionale Gemelli Molise e Neuromed).

1.1 - Tenuto conto delle peculiarità delle strutture sanitarie sopra indicate, la disciplina relativa alle modalità di erogazione e remunerazione delle prestazioni sanitarie a carico del SSR è stata regolata dall’accordo contrattuale sottoscritto tra le parti; l’accordo relativo al triennio 2016-2018, prevedeva un regime speciale per tali strutture, in base al quale, le prestazioni erogate in favore dei pazienti extraregionali venivano remunerate in seguito alla disposta compensazione interregionale e, quindi, extra budget di spesa; veniva previsto un tetto di spesa specifico per le prestazioni di assistenza integrative (di alta complessità e, quindi, maggiormente onerose); le prestazioni di radioterapia, indifferibili e salvavita, per i pazienti regionali, venivano remunerate in base al budget e, in caso di superamento del tetto, sulla base del fabbisogno, e quindi, anche oltre il budget di spesa assegnato. Infine, le prestazioni di ricovero dei pazienti inviati dagli ospedali pubblici e/o dai pronti soccorsi, nell’ambito della rete di emergenza-urgenza, venivano remunerati a prescindere dal tetto di spesa.

Tale accordo prevedeva la possibilità di proroga; la struttura Commissariale, con provvedimento n. 4089/2021, aveva prorogato i contratti di budget 2016/2018 relativi alle prestazioni predette, agli stessi patti e condizioni.

1.2 - In data 5.02.2020 il Commissario ad acta aveva adottato il decreto n. 10, avente ad oggetto “Definizione dei limiti massimi di finanziamento per le prestazioni sanitarie di assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale erogate dagli operatori privati accreditati, acquistabili dal Sistema Sanitario Regionale per l’anno 2019”, nonché il decreto n. 11 dello stesso giorno, recante l’ “Approvazione dello schema di contratto per l’acquisto dalle strutture private operanti in regime di accreditamento di prestazioni sanitarie di assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale per l’anno 2019” .

1.3 - Tali provvedimenti erano stati impugnati dal Gemelli Molise con il ricorso n. R.G. 120/2020, lamentando che con essi la struttura Commissariale avesse introdotto un limite invalicabile di spesa sia per le prestazioni rese a favore dei pazienti regionali, che per quelle riguardanti l’utenza extra-regionale, così riducendo il budget a disposizione rispetto a quello previsto per gli anni precedenti, ed eliminando il budget assegnato dalla Regione, fino ad allora, per le prestazioni integrative. Analogamente, i provvedimenti non prevedevano più la deroga al tetto di spesa per le c.d. prestazioni indifferibili e/o salvavita.

1.4 - Con sentenza n. 100/2021 il TAR Molise ha accolto il ricorso disponendo l’annullamento dei DCA n 10 e n. 11 del 2020 perché affetti dai vizi di eccesso di potere, difetto di istruttoria, violazione dei diritti partecipativi e difetto di motivazione.

1.5 - Con sentenza n. 4371 del 30 maggio 2022 questa Sezione ha confermato, in parte qua, la decisione di primo grado.

2. - La struttura commissariale, con i nuovi decreti n. 56 del 30.9.2020, avente ad oggetto “Definizione dei limiti massimi di finanziamento per le prestazioni sanitarie di assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale erogate dagli operatori privati accreditati, acquistabili dal Sistema Sanitario Regionale per l’anno 2020”, e n. 60 dell’8.10.2020 relativo alla “Approvazione dello Schema di contratto per l’acquisto delle strutture private operanti in regime di accreditamento di prestazioni sanitarie di assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale per l’anno 2020”, ha reiterato il contenuto dei precedenti DCA n 10 e n. 11 del 2020, annullati in sede giurisdizionale, confermando l’impossibilità per il Gemelli Molise di erogare nel 2020 prestazioni in favore dei pazienti extraregionali oltre il limite di budget fissato nel provvedimento stesso, sia nel caso di prestazioni sanitarie “ordinarie” che in caso di “prestazioni sanitarie integrative” (e cioè quelle di “alta complessità”); con tali provvedimenti, quindi, è stata disposta l’applicazione del limite recato dal budget di spesa anche per le c.d. “prestazioni indifferibili e/o salvavita”, ivi comprese quelle relative alla radioterapia, e per quelle rese nell’ambito della rete di emergenza/urgenza.

Pertanto, per effetto dei DCA impugnati, anche per l’anno 2020, tutte le prestazioni sanitarie fornite in favore dei pazienti extraregionali sono state assoggettate al tetto di spesa invalicabile.

2.1 - Tali DCA sono stati impugnati dal Gemelli Molise con ricorso proposto dinanzi al TAR Molise deducendo analoghe censure proposte avverso i precedenti DCA n. 10 e 11 del 2020, accolte dal TAR.

3. - Con la sentenza n. 458/21 il TAR Molise ha respinto il ricorso ritenendo, in estrema sintesi, che:

- non ricorrerebbe la violazione dei diritti partecipativi, trattandosi di atti a contenuto generale; l’elevato numero delle strutture sanitarie private interessate avrebbe reso troppo farraginosa la strutturazione del procedimento; in ogni caso la programmazione finanziaria non potrebbe considerarsi espressione di programmazione negoziata, essendo espressione del potere autoritativo ed unilaterale della P.A. al fine di realizzare il contenimento