Numero 02592/2012 e data 29/05/2012

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Seconda

Adunanza di Sezione del 7 marzo 2012

NUMERO AFFARE

02562/2011

OGGETTO:

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da CONSORZIO GE.SE.AV., in pesona del legale rapp.te p.t., per l’annullamento – previa sospensione – dell’aggiudicazione definitiva alla ROSSI TRANSWORLD s.a.s. della gara bandita dall’ISPRA per l’affidamento della manutenzione di impianti, smaltimento rifiuti e facchinaggio (lotto 11 per il biennio 2010/2013).

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota prot. n. AGP-2011-0009696 del 20.06.2011, pervenuta il giorno 27 successivo, con la quale il Ministero dell’Ambiente, della Tutela del Territorio e del Mare ha chiesto il parere sull’affare indicato in oggetto;

Richiamato in fatto quanto espone la riferente Amministrazione;

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Carlo Visciola;

PREMESSO E CONSIDERATO:

IN FATTO:

Emerge dalla relazione ministeriale in epigrafe che con disposizione n. 63/09 dell’8.09.2009 il Commissario Straordinario dell’Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) autorizzava l’indizione di una gara con procedura aperta per l’affidamento del servizio di facchinaggio da eseguirsi presso alcune sedi ISPRA di Roma, per un importo presunto triennale a base d’asta di euro 137.700,00.

Il bando stabiliva espressamente che per il biennio 2010/1012, relativamente al lotto 11 (Servizio di facchinaggio) la gara con procedura aperta sarebbe stata aggiudicata secondo il presso più basso ex art. 82 del D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163.

Nella seduta del 25 maggio 2010, dopo aver proceduto all’apertura delle offerte economiche, la Commissione aggiudicava provvisoriamente il lotto alla Ditta TRANSWORLD, previa verifica dell’anomalia dell’offerta.

Avendo riscontrato offerta anormalmente basse di alcune delle partecipanti, tra cui quella presentata per il lotto 11 dalla ROSSI TRANSWORLD s.a.s., la Commissione chiedeva a quest’ultima, con lettere in data 28.5.2007, 22.06.2010 e 01/07/2010 di produrre la documentazione giustificativa dell’offerta anormalmente bassa.

A tanto la società interessata provvedeva formulando le giustificazioni richieste il 9 luglio 2010, giustificazioni ritenute soddisfacenti dalla Commissione che il 27 luglio 2010, riunitasi per verificare, appunto, le offerte annualmente basse, confermava all’unanimità la proposta di aggiudicazione già verbalizzata nella seduto pubblica del 25.05.2010.

Con disposizione commissariale n. 1642/10 del 31 agosto 2010 l’ISPRA procedeva all’aggiudicazione definitiva della gara con procedura aperta, in undici lotti, n. 18/09/GAR per l’affidamento delle manutenzioni di impianti, smaltimento rifiuti e facchinaggio, per il Rinvio 2010/2013, aggiudicando il lotto alla ROSSI TRANSWORLD s.a.s...

In data 1.10.2010 veniva sottoscritto tra le parti il relativo contratto.

Avverso l’anzidetta aggiudicazione definitiva insorgeva il Consorzio GE.SE.AV. con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, datato 30 dicembre 2010 e notificato all’ISPRA ed al Ministero dell’Ambiente, della Tutela del Territorio e del Mare il 4 gennaio 2011 – proposto anche nei confronti della ROSSI TRANSWORLD s.a.s. -, a sostegno del quale deduceva:

A) Violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione;
dell’art. 2133 C.C.;
delle tabelle ministeriali relative al costo minimo del lavoro, del Decreto dirigenziale 24/2008 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ai sensi dell’art. 4 D.P.R. 324/1994;
violazione art. 25 del D.Lgs. n. 157 del 1995.

I chiarimenti formati dalla società aggiudicataria dell’appalto in merito al costo giornaliero lordo dell’attività lavorativa svolta da ogni singolo facchino, violerebbero le norme ed i principi, invocati in rubrica, essendo il ribasso offerto “assolutamente ed incontrovertibilmente anomalo ed ingiustificato”.

B) Violazione degli artt. 84, 25, 86 e 87 Codice Appalti – grave anomalia dell’offerta e assenza di remuneratività della stessa.

Le giustificazioni fornite dalla società aggiudicataria sarebbero palesemente incongrue ed addirittura “contra legem”.

Con relazione datata 11 maggio 2011, pervenuta al Ministero riferente il giorno 16 successivo, l’ISPRA forniva le proprie documentate controdeduzioni, sostenendo l’infondatezza del ricorso e concludendo per il rigetto dello stesso unitamente all’istanza cautelare.

Con relazione trasmessa con nota del 202.06.2011, pervenuta il giorno successivo, il Ministero dell’Ambiente, della Tutela del Territorio e del Mare, richiamate le osservazioni dell’ISPRA, concludeva per il rigetto del ricorso e dell’istanza cautelare.

IN DIRITTO:

Il ricorso in esame è diretto a contestare l’aggiudicazione definitiva della gara con procedura aperta, in undici lotti, n. 18/09/GAR per l’affidamento delle manutenzioni di impianti, smaltimento rifiuti e facchinaggio, per il triennio 2010/2013, lotto n. 11, alla ROSSI TRANSWORLD s.a.s., effettuata con disposizione commissariale ISPRA n. 1642/10 del 31.08.2010.

Ciò a seguito della verifica dell’offerta anormalmente bassa presentata dalla stessa società da parte dell’apposita Commissione riunitasi il 27 luglio 2010 la quale, ritenute soddisfacenti le giustificazioni prodotte dalla ditta interessata (e quindi valida l’offerta economica), confermava all’unanimità la proposta di aggiudicazione già verbalizzata nella seduta pubblica del 27.05.2010.

Con il primo motivo di gravame il Consiglio CE.SE.AV. ricorrente, deducendo violazione degli artt. 3 e 36 della Cost. e 2133 del C.C. e dell’art. 25 del D.Lgs. n. 157 del 1995, nonché delle tabelle ministeriali relative al costo minimo del lavoro, contesta sostanzialmente i chiarimenti formati dalla società aggiudicataria dell’appalto in merito all’attività lavorativa svolta da ogni singolo facchino, sostenendo che il ribasso offerto “… è assolutamente e incontrovertibilmente anomalo ed ingiustificato”.

Il motivo è infondato.

Come riassunto in narrativa, riscontrata la presenza di offerte anormalmente basse in alcun lotti, tra cui il lotto n. 11, la Commissione ha richiesto alle ditte partecipanti alla gara, tra cui la ROSSI TRANSWORLD s.a.s., di produrre a pena di esclusione la documentazione giustificativa ai sensi dell’art. 87 del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e s.m.i., con particolare riferimento al comma 2, lettera g).

Nel sub procedimento di verifica dell’offerta relativa al costo del lavoro ed alla sicurezza la Commissione ha ritenuto all’unanimità convincenti le giustificazioni rese dall’impresa interessata, dopo aver accertato il rispetto dei trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla contrattazione collettiva del settore (C.C.N.L. “Autotrasporto Merci e Logistica”, sottoscritto il 14.7.2009), esercitando un potere tecnico discrezionale che non risulta, quindi, espressione di manifesta illogicità, erroneità o travisamento dei fatti, né viola alcuno dei precetti costituzionali dettati dagli artt. 3 e 36 della Costituzione.

Peraltro le tariffe delle tabelle richiamate dal Consorzio ricorrente con riferimento al Decreto n. 24/2008, come sottolinea il Ministero riferente, sono state considerate dalla Stazione appaltante esclusivamente ai fini della determinazione dell’importo a base d’asta (come chiarisce la Relazione relativa allo svolgimento della gara con riferimento al lotto n. 11 in discorso, versata in atti col n. 14) e, in ogni caso, i dati risultanti dalle tabelle “de quibus” non costituiscono parametri assoluti ed inderogabili, essendo rimessa alla stazione appaltante ogni valutazione tecnico discrezionale di congruità, alla luce dell’esame delle dette varie voci che abbiano concorso alla formulazione del ribasso offerto e delle motivazioni fornite dalla Società interessata alla specifica richiesta di giustificazioni formulata dalla Commissione incaricata dell’apertura dei plichi, dell’esame delle offerte e della proposta di aggiudicazione della gara.

Deve, conseguentemente, reputarsi ammissibile l’offerta che pur eventualmente discostandosi dalle indicate tabelle purché il divario non sia, ovviamente, eccessivo – assicuri, come nel caso concreto, la salvaguardia delle retribuzioni dei lavoratori, come stabilito in sede di contrattazione collettiva, consentendo comunque la remuneratività dell’offerta.

Può, conclusivamente, con riguardo alle censure formulate dal Consorzio interessato, col motivo di gravame in esame, convenirsi col Ministero riferente per la loro infondatezza, essendosi effettivamente l’ISPRA correttamente conformato alla disciplina cristallizzata negli artt. 86 e 87 del D. Lgs. n. 163/2006.

Infondato è anche il secondo motivo di gravame con cui il Consorzio ricorrente deduce la violazione degli artt. 84, 85, 86 e 87 del “Codice Appalti”, lamentando la grave anomalia dell’offerta e l’assenza di remuneratività della stessa.

Va premesso che in sede di sub-procedimento di verifica dell’offerta sospettata di anomalia, l’adeguatezza delle giustificazioni addotte dall’impresa in ordine al carattere anomalo dell’offerta costituisce oggetto di discrezionalità tecnica della commissione di gara sindacabile solo sul piano della logicità e coerenza e della veridicità dei presupposti di fatto, non essendo sufficiente contrapporre alla verifica effettuata dall’amministrazione, da parte della ditta che contesta l’aggiudicazione, una propria autonoma valutazione, senza individuare elementi oggettivi dei quali desumere in maniera indubitabile l’illogicità ed incoerenza delle valutazioni dell’amministrazione.

Tale elemento oggettivo non può fondatamente individuarsi, come vorrebbe il Consorzio ricorrente, nella percentuale di ricavo (inferiore al 10%) contestata in ricorso, perché “È impensabile che una società possa avere un ricavo inferire al 10%”.

In ordine a tale aspetto la giurisprudenza amministrativa pur escludendo che un’impresa possa produrre un’offerta economica sguarnita di qualsiasi previsione di utile, non ha fissato una quota di utile rigida al di sotto della quale la proposta dell’appaltatore debba considerarsi per definizione incongrua (cfr., per tutte, CdS SEZ. V, 814/1999 – SEZ. VI, 8.3.2004 n. 1072).

Come rileva, comunque, l’Amministrazione riferente, la percentuale di ricavo (inferiore al 10%) contestata in ricorso è stata calcolata con esclusivo riferimento all’utile di impresa relativo al costo di un operaio per l’intera giornata lavorativa, laddove ai fini della valutazione della congruità dell’offerta, il Consorzio ricorrente avrebbe dovuto considerare tutte le componenti in cui si articola l’offerta stessa, come ha fatto il Consorzio ricorrente procedendo all’analisi globale di tali componenti, al fine di rilevarne l’eventuale inattendibilità.

Il giudizio di verifica della congruità di un’offerta anomala, infatti, ha natura globale e sintetica sulla serietà o meno dell’offerta nel suo insieme ma non esige la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando invece ad accertare se l’offerta nel suo complesso sia attendibile e, dunque, dia o meno serio affidamento circa la corretta esecuzione dell’appalto, sicché l’apprezzamento della stazione appaltante sull’assenza di anomalia può essere espresso anche a mezzo di rinvio alle giustificazioni di parte, prescindendo da una valutazione con l’interesse pubblico ed è elaborato secondo valutazioni tecnico-scientifica.

Nel caso concreto tutte le spiegazioni fornite dalla società dichiarate aggiudicatarie, compresa quella relativa al costo per la remunerazione degli operai impiegati, hanno convinto la Commissione che – come risulta dal verbale della riunione del 27 luglio 2010, ha proceduto “alla verifica della documentazione presentata dalla Ditta e dall’analisi delle varie voci che hanno concorso alla formulazione del ribasso offerto e dalle motivazioni indicate, ritiene soddisfacenti le giustificazioni prodotte e quindi valida l’offerta economica”.

Le voci che secondo il Consorzio ricorrente dovrebbero dimostrare l’illegittimità della valutazione favorevole operata dalla Commissione in sede di verifica dell’offerta di anomalia risultano, ad avviso della Sezione, prive di rilevanza ed incidenza tale da rendere l’intera operazione economica non plausibile e, quindi, non suscettibile di accettazione da parte della stazione appaltante.

Per quanto attiene, in particolare, al “costo oneri di sicurezza”, che il Consorzio ricorrente considera “… la carenza più grave e quella che da sola ha la capacità di invalidare per intero l’offerta”, va anzitutto rilevato che quando tali costi non riguardino i piani di sicurezza (o documenti sostitutivi) collegati ad appalti di lavori pubblici – come nel caso concreto – gli oneri per la sicurezza devono essere considerati non componenti dell’offerta collegati alla più ampia voce del costo del personale.

È vero che con lettera trasmessa via fax alla ROSSI TRANSWORLD s.a.s. datata 1.07.2010, il Responsabile del procedimento ha richiesto alla Ditta interessata di produrre la documentazione giustificativa così come richiesto dall’art. 87 del D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e s.m.i., con particolare riferimento al comma 2, lett. g) “(Costo orario e complessivo del personale impiegato nell’espletamento del servizio. Si dovrà indicare, inoltre, il costo relativo agli stessi per la sicurezza)”.

La società però, riscontrando tale richiesta ha, con lettera in data 8.7.2010, fornito all’ISPRA le giustificazioni sull’offerta per la gara discorso, fornendo chiarimenti in merito alle voci riguardanti il costo relativo al personale impiegato e quello derivante dal rispetto degli oneri di sicurezza.

Sotto quest’ultimo aspetto la società interessata ha sottolineato che “si avvale della professionalità e competenza della società ASQ, facente parte della CNA della quale siamo associati, che a fronte di un costo fisso annuo garantisce la corretta applicazione di quanto previsto dalla vigente normativa in materia di sicurezza”.

Ha, quindi, dettagliatamente descritto i costi D. Lgs. 81/08 – IMPORTO/ANNUO – Per unità lavorativa, per un totale “COSTI PER LA SICUREZZA DI € 284,00”.

La spiegazione così fornita è stata ritenuta soddisfacente dalla Commissione di gara che, come si è detto, si è convinta dell’attendibilità dell’offerta e della adeguatezza del ribasso praticato, confermando all’unanimità la proposta di aggiudicazione già verbalizzata nella seduta pubblica del 25/05/2010.

Alla stregua delle considerazioni che precedono il ricorso non trova possibilità di accoglimento e va, conclusivamente, respinto, unitamente all’istanza cautelare.