N. 04693/2014REG.PROV.COLL.

N. 06147/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6147 del 2008, proposto da D Costruzioni Generali s.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. F F, con domicilio eletto presso l’avv. Luciano Palladino in Roma, viale delle Milizie, 34;

contro

Ministero dell'Interno - Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE I n. 01375/2008, resa tra le parti, informativa antimafia inerdittiva del Prefetto di Caserta;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2014 il consigliere B R P e uditi per le parti gli avvocati Di Lieto, per delega dell’avv. Ferrentino, e l’ avvocato dello Stato La Greca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso e successivi motivi aggiunti proposti avanti al T.A.R. per la Campania la società D Costruzioni Generali a r.l. (in prosieguo di trattazione soc. D) impugnava, per dedotti motivi di violazione di legge ed eccesso di potere, i seguenti atti e provvedimenti:

- nota dell’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta prot. n. 6550/ACC del 26.09.2006, a firma del Vice Prefetto, recante il diniego si stipula del contratto per la fornitura di arredi presso lo Sportello Unico dell’Immigrazione;

- informativa antimafia interdittiva del Prefetto di Caserta, di cui alla nota prot. n. 429/12.B.16/ANT/Area 1^ del 20.09.06, emessa ai sensi dell’ art. 4 del d.lgs. n. 490 del 1994 e dell’ art. 10 del d.P.R. 252 del 1998;

- eventuale provvedimento d’aggiudicazione ad altro concorrente del contratto d’appalto non stipulato;

- atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali, ivi compreso, ove occorra, il decreto prefettizio prot. n. 6550/ACC del 16.06.06, di sospensione del verbale d’aggiudicazione della gara informale per la fornitura di arredi presso lo Sportello Unico dell’Immigrazione;

- note del Comando Provinciale Carabinieri di Caserta n. 0238665/1-5 prot. P del 4.05.06 e n. 0238665/1-6 prot. P del 7.06.06;

- nota prot. 429/12.B.16/ANT/

AREA

1^ del 25.04.06, con cui il Prefetto di Caserta ha disposto verifiche, ai sensi degli artt. 1 e 1 bis del d. l. 629 del 1982;

- nota della Questura di Caserta categ. 1000/D.P.A./2006/MA del 25.07.06;

- nota della Guardia di Finanza – Comando Nucleo Polizia Tributaria di Caserta n. 7165/I^ Sez. prot. del 12.09.06;

- nota 20191/GICO/3° prot. della Guardia di Finanza – Nucleo Regionale Polizia Tributaria Campania;

- nota della D.I.A. di Napoli n. 125/NA/H7 prot. 5623 del 4.09.06;

- parere del Gruppo Ispettivo Antimafia presso il Prefetto di Caserta del 15.09.06

Con sentenza n. 1375 del 2008 il T.A.R. adito respingeva il ricorso.

In particolare i primo giudice – dopo aver tracciato il quadro normativo e giurisprudenziale rilevante ai fini della fattispecie de qua – riconosceva l’informativa del Prefetto oggetto di contestazione scevra da profili di manifesta illogicità ed escludeva che i fatti, da cui il pericolo di condizionamento era stato desunto (quali emergenti dagli accertamenti svolti dalle forze dell’ordine e compendiati nelle annotazioni del Comando Provinciale dei Carabinieri, del Nucleo di Polizia Tributaria, della Divisione Polizia Anticrimine e della D. I. A. presso la Questura di Caserta) fossero stati oggetto di travisamento da parte dall’organo titolare del potere discrezionale in questione.

Escludeva, inoltre, che le indagini, circa possibili infiltrazioni della delinquenza organizzata nel tessuto dell’impresa, dovessero necessariamente svolgersi in termini di accertamenti di natura patrimoniale e finanziaria.

Concludeva, quindi, per la ragionevolezza del giudizio espresso dal Prefetto sul rischio d’infiltrazione della criminalità organizzata nell’attività della società ricorrente, da considerarsi indenne da macroscopici vizi logici (i soli che, giusto l’indirizzo della giurisprudenza) potrebbero condurre all’annullamento, in sede giurisdizionale amministrativa, degli atti impugnati.

Avverso detta sentenza la soc. D ha proposto atto di appello ed ha confutato le conclusioni del T.A.R. e rinnovato i motivi di legittimità articolati in prime cure, concludendo per in riforma della sentenza e l’annullamento degli atti impugnati.

Il Ministero dell’ Interno si è costituito in resistenza formale.

In sede di note di udienza la soc. D ha insistito nelle proprie tesi difensive.

All’udienza del 17 luglio 2014 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con un primo motivo la società D censura dell’atto di interdittiva impugnato per insufficienza ed incongruità della motivazione.

Osserva il Collegio che il provvedimento del Prefetto rinvia ob relationem alle risultanze dell’istruttoria espletata tramite i diversi organi di polizia e segnatamente alla relazione finale congiunta del 15 settembre 2006.

In detta relazione si afferma che la trasformazione dell’assetto societario di Euroambiente s.r.l. in D Costruzioni Generali s.r.l. si configura preordinato ad “ aggirare la normativa antimafia ”, segnatamente sul rilievo della partecipazione dell’ ex socio di Euroambiente Luigi F ad altre società gravate da interdittiva antimafia. La continuità di gestione è avvalorata dal controllo alla data del 12 marzo 2006 del nuovo amministratore e socio di D Costruzioni Michele Della Corte (nominato nell’incarico in sostituzione del sig. L S, cognato del F) in compagnia di quest’ultimo.

Sono quindi esternate le ragioni che hanno indotto l’amministrazione ad adottare la misura di rigore, tant’è che l’appellante è stato posto in condizione di sviluppare ampiamente le proprie argomentazioni a sostegno dell’insussistenza delle cause interdittive prefigurate all’art. 4 del d.lgs. n. 490 del 1994.

3.1. Quanto al richiamo allo stato di incensuratezza dell’ amministratore unico della soc. D, l’assenza di mende e pregiudizi in capo al titolare dei poteri di rappresentanza e gestione della società non impedisce l’adozione della misura interdittiva, ove concorrano altri elementi indiziari, diversi dalle condanne in sede penale, cui venga a collegarsi il giudizio prognostico del pericolo di condizionamento ed infiltrazione mafiosa. Tantomeno la situazione soggettiva del Della Corte di assenza di pregiudizi penali fa venir meno, sul piano oggettivo, il rilevato rapporto di continuità fra le due società Euroambiente e D Costruzioni che ha indotto all’adozione della misura interdittiva.

4. Con il secondo mezzo la società appellante, muovendo dai principi di libero apprezzamento delle prove e di libero convincimento del giudice, sanciti dall’art. 116 c.p.c., esclude che dalle risultanze istruttorie da cui ha tratto fondamento il provvedimento impugnato emergano fatti gravi, precisi e concordanti - secondo la nozione di presunzione che si enuclea dall’art. 2727 e segg. cod. civ. - sui quali possa fondarsi con grado di significativa rilevanza indiziaria il pericolo di infiltrazione mafiosa. Nella fattispecie difetterebbe un livello probatorio minimo, secondo il regime delle prove disciplinato dal codice civile e di procedura civile, non essendo consentito un accertamento indiziario che si ponga al di sotto della gravità, univocità e concordanza degli elementi acquisiti e che trasmodi, quindi, in meri sospetti e congetture quanto alla possibile influenza e connessione della società interdetta con associazioni di tipo mafioso.

Il motivo non va condiviso.

Lo stesso appellante non ignora che l’atto di informativa configura una tipica misura cautelare di polizia, preventiva ed interdittiva, che si aggiunge alle misure di prevenzione antimafia di natura giurisdizionale e che prescinde dall’accertamento in sede penale di uno o più reati connessi all’associazione di tipo mafioso. Non occorre inoltre – per concorde giurisprudenza - né la prova di fatti di reato, né la prova dell’effettiva infiltrazione mafiosa nell’impresa, né la prova del reale condizionamento delle scelte dell’impresa da parte di associazioni o soggetti mafiosi.

Agli effetti predetti è sufficiente un compiuto quadro fattuale ed indiziario di un “ tentativo di infiltrazione ” avente lo scopo di condizionare le scelte dell’impresa, anche se tale scopo non si è in concreto realizzato (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 maggio 2005, n. 2796;
13 ottobre 2003, n. 6187). Siffatta scelta è, del resto, coerente con le caratteristiche fattuali e sociologiche del fenomeno mafioso, che non necessariamente si concreta in fatti univocamente illeciti, potendo fermarsi alla soglia dell’intimidazione, dell’influenza e del condizionamento latente di attività economiche formalmente lecite. La formulazione generica, più sociologica che giuridica, del tentativo di infiltrazione mafiosa rilevante ai fini del diritto comporta, quindi, l’attribuzione al Prefetto di un ampio margine di accertamento e di apprezzamento.

Per quanto concerne il regime di acquisizione degli elementi di giudizio agli effetti del regime di prevenzione e tutela, su cui insiste l’odierno appellante, il Prefetto - anziché limitarsi a riscontrare la sussistenza di specifici elementi (come avviene per gli accertamenti eseguiti ai sensi dell’art. 10, comma 7, lettere a) e b), del d.P.R. n. 252/1998) - può effettuare la propria valutazione sulla scorta di uno specifico quadro indiziario, ove assumono rilievo preponderante i fattori induttivi in ordine a comportamenti e scelte dell’imprenditore che possano rappresentare un veicolo di infiltrazione delle organizzazioni criminali nelle funzioni della pubblica amministrazione. Si può, pertanto, ravvisare l’emergenza di tentativi di infiltrazione mafiosa in fatti in sé e per sé privi dell’assoluta certezza (quali il coinvolgimento in un’indagine penale, una condanna non irrevocabile, collegamenti parentali, cointeressenze societarie e/o frequentazioni con soggetti malavitosi, dichiarazioni di pentiti) ma che, nel loro insieme, siano tali da fondare un giudizio di possibilità che l’attività d’impresa possa, anche in maniera indiretta, agevolare le attività criminali o esserne in qualche modo condizionata per la potenziale ingerenza di soggetti legati ad organizzazioni mafiose (cfr.;
Consiglio di Stato, Sez. III, 15 aprile 2012, n. 2058;
Sez. VI, 2 agosto 2006, n. 4737;
Sez. V, 3 ottobre 2005, n. 5247;
C.G.A. Sicilia, 24 novembre 2009 n. 1129).

La norma introduttiva dell’informativa prefettizia esprime, quindi, la ratio di anticipare la soglia di difesa sociale ai fini di una tutela avanzata nel campo del contrasto della criminalità organizzata, in guisa da prescindere dal livello di rilevanza probatoria tipica del diritto penale e del diritto processuale in genere, per cercare di cogliere l’affidabilità dell’impresa affidataria dei lavori complessivamente intesa, con la conseguenza che le cautele antimafia non obbediscono a finalità di accertamento di responsabilità, bensì di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, rispetto alla quale sono per legge rilevanti fatti e vicende anche solo sintomatici ed indiziari, al di là dell’individuazione di responsabilità penali (così Consiglio di Stato, Sez. III n. 2058 e sez. VI, n. 2867 del 2006 cit.).

Così ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento la determinazione del Prefetto che si contesta non viene a fondarsi su mere congetture e supposizioni astratte, ma trae fondamento in dati obiettivi che, nel loro intreccio e collegamento, hanno indotto al giudizio di merito circa la sussistenza degli estremi di pericolo di infiltrazione mafiosa.

Come correttamente posto in rilievo dal giudice di primo grado la modifica della ragione sociale di Euroambiente in D Costruzioni, nonché dell’assetto gestionale e di titolarità delle quote sociali, si colloca in un contesto temporale in cui le società Ecocampania e Green Line - partecipate dal sig. Luigi F, già socio di Euroambiente e cognato di L S precedente amministratore della società D Costruzioni - sono colpite da interdittiva antimafia (una sola di esse annullata dal T.A.R. per la Lombardia). E’ stato, inoltre, verificato in fatto in due occasioni il rapporto di frequentazione del Della Corte, nominato amministratore della soc. D, con il F. Ancora il Luigi F risulta essere stato dipendente, ancorché per breve periodo, della D Costruzioni.

Il complessivo quadro indiziario non va considerato atomisticamente - secondo la tecnica demolitoria della società appellante – ma come insieme di elementi e circostanze, che pur non dovendo necessariamente assurgere a livello di prova, sono tali da formare un mosaico di condotte, intrecci, interferenze e contiguità cui può ricondursi il pericolo di tentativo di infiltrazione mafiosa.

Stante l’ampia discrezionalità di apprezzamento riservata al Prefetto a tutela delle condizioni di sicurezza e di ordine pubblico nel delicato settore degli appalti pubblici e del trasferimento di risorse economiche in favore delle imprese, le valutazioni effettuate in merito sono suscettibili di sindacato in sede giurisdizionale nei soli limiti di evidenti vizi di eccesso di potere, nei profili della manifesta illogicità e dell’erronea e travisata valutazione dei presupposti del provvedere (ex multis cfr. Consiglio di Stato, sez. III, n. 2058 del 2013 cit.;
Sez. VI, n. 286 del 2006 e n. 1979 del 2003).

Nei limiti dell’anzidetto sindacato estrinseco, in linea con le conclusioni del primo giudice, non emergono elementi di manifesta illogicità nella scelta di tutela del Prefetto - fondata sul mutamento della denominazione sociale e sede della società Euroambiente, nonché sul rilievo della dismissione di quote sociali appartenenti a L S e L. F e cessione delle stesse al sig. M. Della Corte e al di lui coniuge G F, al fine di creare uno schermo onde sottrarsi alle norme di prevenzione antimafia - né risulta travisato l’apprezzamento delle risultanze istruttorie così che possa tradursi in vizio di eccesso di potere della misura adottata.

5. Con il terzo e quarto mezzo di impugnativa la società ricorrente insiste sull’assenza di un convincente tessuto probatorio da cui possa trarre sostegno il giudizio del Prefetto sul pericolo di infiltrazione mafiosa, da formularsi in prudente bilanciamento con il diritto di iniziativa economica dell’ impresa.

Vale al riguardo quanto già esposto al precedente punto 4 della motivazione, con la precisazione che all’elevazione della soglia di repressione in via cautelare e preventiva dei fenomeni di infiltrazione mafiosa si raccorda, in via amministrativa, un margine di apprezzamento dei presupposti del provvedere differenziato rispetto alle regole di acquisizione e valutazione delle prove in sede processuale, e segnatamente in quella penale, onde pervenire al giudizio di responsabilità dell’imputato.

5.1. Quanto ai rilievi in punto di fatto in ordine agli elementi valutati dagli organi di polizia il mutamento della denominazione sociale e la cessione di quote sociali di Euroambiente s.r.l. si collocano in un contesto temporale ristretto (anno 2005), che culmina nelle misure di interdittiva nei confronti delle società Ecocampania e Green Line partecipate dal Luigi F. Corrobora inoltre l’intento simulatorio dell’operazione societaria il riscontro da parte del Nucleo di Polizia Tributaria di Caserta – su cui ha posto l’attenzione il T.A.R. – di ricavi della soc. D pari a zero per l’anno 2005 ed per l’inizio del 2006 ed un livello di vendite pressoché nullo per gli anzidetti periodi, cui si aggiungono altre irregolarità inerenti alla tenuta del libro matricola dei dipendenti e del registro di ammortamento dei beni societari.

Per le considerazioni che precedono l’appello va respinto.

In relazione alla costituzione solo formale dell’ Amministrazione spese ed onorari del presente grado di giudizio possono essere compensati fra le parti.