Pubblicato il 03/05/2024

N. 04030/2024REG.PROV.COLL.

N. 04613/2022 REG.RIC.

N. 04615/2022 REG.RIC.

N. 04614/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4613 del 2022, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Comune di Rimini, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato C C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Italian Exhibition Group S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Aicardi, Giuseppe Caia e Mario Sanino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 4615 del 2022, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Provincia di Rimini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Codacons, non costituito in giudizio;

nei confronti

Italian Exhibition Group S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Aicardi, Giuseppe Caia e Mario Sanino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 4614 del 2022, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Comune di Rimini e Provincia di Rimini, non costituiti in giudizio;
Camera di Commercio della Romagna – Forlì - Cesena e Rimini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Italian Exhibition Group S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Aicardi, Giuseppe Caia e Mario Sanino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto al ricorso n. 4613 del 2022:

della sentenza del Tar Emilia Romagna, sez. I, 9 marzo 2022, n. 252;

quanto al ricorso n. 4615 del 2022:

della sentenza del Tar Emilia Romagna, sez. I, 9 marzo 2022, n. 251;

quanto al ricorso n. 4614 del 2022:

della sentenza del Tar Emilia Romagna, sez. I, 9 marzo 2022, n. 250.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2024 il Cons. G L e uditi per le parti gli avvocati L R, C C, A N, P S F, per delega dell'avvocato A L, e A R;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Gli spazi fieristici del Comune di Rimini sono gestiti dalla società Italian Exhibition Group S.p.A (IEG), la quale ha acquisito partecipazioni di rilievo in società che svolgono attività di realizzazione e allestimento degli stand per congressi e fiere (Prostand s.r.l. e Colorcom Allestimenti Fieristici s.r.l).

Il controllo di IEG risulta esercitato dalla società Rimini Congressi S.r.l. che, a sua volta, è una società detenuta al 35,58% dal Comune di Rimini, attraverso la società interamente controllata Rimini Holding S.p.A., al 32,50% dalla Provincia di Rimini e al 31,92% dalla Camera di Commercio della Romagna – Forlì, Cesena e Rimini.

2 - A fronte della presentazione dell’atto di ricognizione delle partecipazioni, ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. n. 175/2016, detenute dal Comune, dalla Provincia e dalla Camera di Commercio di Rimini, per l’anno 2020, l’Autorità si determinava ad inviare tre pareri ai sensi dell’art. 21bis della l. 287/90, ivi rilevando che quanto deliberato dalle tre amministrazioni in tema di revisione delle società partecipate era in contrasto con il d.lgs. 2016 n. 175 (TUSPP).

2.1 - In particolare, il primo parere S4104 inviato alla Provincia di Rimini aveva ad oggetto la Deliberazione n. 29 del 29 dicembre 2020, recante la Revisione Ordinaria delle partecipazioni 2020 della Provincia di Rimini. Il secondo parere S4152, inviato al Comune, aveva ad oggetto la Deliberazione n. 73 del 15/12/2020 del Comune di Rimini, recante l’approvazione del documento unitario 2020, relativo all’attuazione del p.d.r.p. 2019 (piano di razionalizzazione periodica delle partecipazioni societarie direttamente ed indirettamente possedute dal comune di Rimini). Il terzo parere, inviato alla Camera di Commercio, aveva ad oggetto la Delibera Presidenziale d’urgenza n. 19 del 22 dicembre 2020, recante “Piano di revisione ordinaria delle società partecipate dalla Camera di Commercio della Romagna – Forlì, Cesena, Rimini, ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. n. 175/2016” e Piano annuale di razionalizzazione delle partecipazioni.

2.2 - Nei tre pareri era rilevato che quanto deliberato dalle tre amministrazioni in tema di revisione delle società partecipate era in contrasto con il citato D.lgs. n. 175/2016 (TUSPP), laddove esso individua una tipologia ristretta di ambiti in cui possono essere mantenute o costituite società a controllo pubblico, prevedendo stringenti vincoli di scopo e di attività (art. 4, co. 1)

L’Autorità sottolineava che l’art. 4, comma 7, del TUSPP, disponendo che “ sono altresì ammesse le partecipazioni nelle società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e l’organizzazione di eventi fieristici ”, ha inteso significare che la gestione degli spazi fieristici e l’organizzazione di tali manifestazioni appaiono sostanzialmente equiparabili, sotto il profilo dello scopo perseguito, alle altre attività che le pubbliche amministrazioni possono perseguire attraverso partecipazioni societarie, ove “ strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali ” (art. 4, comma 1, TUSPP), purché la nozione di attività fieristica venga interpretata in modo rigoroso, onde evitare che una speciale prerogativa concessa dal legislatore (la possibilità di detenere partecipazioni in società svolgenti attività fieristica ex art. 4, comma 7 cit.) si estenda oltre le previsioni della norma, fino a comprendere al suo interno servizi non strettamente funzionali agli obiettivi e alle competenze dell’ente pubblico e facilmente acquistabili sul mercato.

3 - Nelle risposte ai tre pareri espressi dall’Autorità, le amministrazioni affermavano di non ritenere di doversi adeguare ad essi.

3.1 - L’Autorità, dunque, si determinava a ricorrere ex art. 21 bis della legge n. 287/90, con separati ricorsi, avanti il Tar per l’Emilia Romagna.

4 - Con le sentenze del 9 marzo 2022, n. 251 (resa in riferimento al ricorso n. 486/21 avverso la Deliberazione n. 29 del 29 dicembre 2020 della Provincia di Rimini), n. 252 (resa in riferimento al ricorso n. 487/21 avverso la Deliberazione n. 63 del 15/12/2020 del Comune di Rimini) e n. 250 (resa in riferimento al ricorso n. 423/21 avverso la Delibera della Camera di Commercio n. 19 del 22 dicembre 2020) il Tar adito ha respinto i ricorsi, rilevando, tra l’altro, che, diversamente da quanto sostenuto dall’Autorità, l’art. 4, comma 7, del d.lgs. 175/2016, nel consentire alle società a partecipazione pubblica di gestire spazi fieristici e di organizzare eventi fieristici, ammette anche l’esercizio delle attività a queste intimamente connesse e complementari, tra le quali l’attività di allestimento di stand fieristici.

5 – L’Autorità ha proposto appello avverso tali sentenze con separati ricorsi a sostegno dei quali ha dedotto, con il primo motivo, l’erroneità dell’assunto del Tar che ha negato la sussistenza di un controllo pubblico sulla società Rimini Congressi, rilevando che la società è partecipata in misura di poco superiore al 30% da ciascun ente (Comune, Provincia e Camera di Commercio di Rimini).

5.1 – Con il secondo motivo ha invece dedotto la falsa applicazione dell’art.4, commi 1 e 7, del D. Lgs. n. 175/2016.

A tal fine, prospetta che:

- l’art. 4, comma 7, contiene una norma strettamente derogatoria rispetto alla necessaria razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche, disponendo che “ sono altresì ammesse le partecipazioni nelle società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e l’organizzazione di eventi fieristici ”;

- nello spirito della norma, la gestione degli spazi fieristici e l’organizzazione di tali manifestazioni appaiono sostanzialmente equiparabili, sotto il profilo dello scopo perseguito, alle altre attività che le pubbliche amministrazioni possono perseguire attraverso partecipazioni societarie, ossia quelle definite dall’art. 4, comma 1, come “ strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali ”;

- una cosa è l’attività gestionale e organizzativa di eventi fieristici, attività funzionale alla valorizzazione del territorio e alla promozione dell’economia locale;
altra cosa è un’attività materiale e di dettaglio come l’allestimento in concreto dei beni mobili che compongono i singoli stand;

- l’assetto delle partecipazioni contestato nei pareri emessi dall’Autorità comporta che l’allestimento degli stand fieristici verrà in via primaria se non esclusiva affidato da IEG, operante nella menzionata “ gestione di spazi fieristici e organizzazione di eventi fieristici ”, alle proprie rispettive partecipate Prostand S.r.l. e Colorcom Allestimenti Fieristici S.r.l, quando invece tale attività potrebbe utilmente essere esperita da soggetti terzi attivi sul mercato.

6 – Stante l’evidente connessione tra i tre giudizi promossi dall’Autorità, aventi ad oggetto la medesima la questione, e tenuto conto dell’analogo contenuto dei ricorsi in appello, questi devono essere riuniti.

7 – La prospettazione dell’Autorità ruota intorno alla nozione di “attività fieristica”, contenuta nell’art. 4 del TUSPP vigente all’epoca della formulazione dei tre pareri resi alle amministrazioni interessate e della proposizione del successivo ricorso giurisdizionale.

Deve infatti ricordarsi che l’Autorità, nei tre pareri inviati agli enti pubblici appellati, aveva contestato la violazione dell’art. 4 del D. L. vo 175/2016, perpetrata dalle amministrazioni tramite il possesso in via indiretta delle partecipazioni nelle società Prostand s.r.l. e Colorcom Allestimenti Fieristici s.r.l.

Secondo l’Autorità la nozione di “attività fieristica”, ai fini dell’applicazione dell’art. 4 cit., deve essere interpretata in senso restrittivo, non potendo includere anche le attività diverse dalla gestione degli spazi fieristici e dalla organizzazione di eventi che si svolgono in tali spazi;
ne deriva che l’attività di allestimento degli stand non può ritenersi inclusa nella nozione di “attività fieristica” e, quindi, il possesso di partecipazioni in società che svolgono la suddetta attività deve ritenersi vietata alle amministrazioni pubbliche dall’art. 4 del TUSPP.

Alla luce di tale prospettazione, l’Autorità ha concluso nel senso che le partecipazioni possedute indirettamente dal Comune di Rimini, dalla Provincia di Rimini e dalla Camera di Commercio nelle società attive nel settore dell’allestimento di stand dovessero essere dismesse e l’oggetto sociale di IEG dovesse essere razionalizzato.

7.1 - Tale questione è già stata esaminata dalla Sezione con la sentenza n. 3880/2023, secondo la quale il servizio di allestimento di stand fieristici non può ritenersi incluso nella nozione di “ attività di gestione di spazi fieristici e di organizzazione di eventi fieristici ”, il cui svolgimento prevalente da parte di una società consente eccezionalmente alle amministrazioni pubbliche di acquisirne (e mantenerne) partecipazioni, come previsto dall’art. 4, comma 7, TUSPP.

Nel precedente citato, la Sezione ha argomentato nel senso che le altre attività “collaterali” che debbono essere implementate per celebrare un evento fieristico (servizio di vigilanza, servizio elettrico generale, toilettes, ristorazione, piani di comunicazione, materiale promozionale, servizio stampa, etc. etc.) non possano ritenersi incluse nella nozione di attività di “ gestione degli spazi ” fieristici o “ organizzazione di eventi ” fieristici, per le finalità indicate dall’art. 4, comma 7, del TUSPP, poiché tale previsione individua una deroga al divieto generale affermato al comma 1, per le amministrazioni pubbliche, di detenere partecipazioni societarie dirette o indirette per attività di produzione di beni e servizi che non siano strettamente necessari per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali (e le attività fieristiche collaterali qui in esame di certo tali non sono - si intende - ove riferite alle finalità istituzionali della provincia di Rimini, del comune di Rimini, della Camera di commercio della Romagna), e quindi, in quanto norma speciale, è soggetta a stretta interpretazione.

8 – Nelle more del presente giudizio, con la Legge 30 dicembre 2023, n. 214 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2022), il legislatore è intervenuto sull’art. 4, comma 7, del d.lgs. 175/2016, contemplando espressamente, oltre alle già previste attività di “ gestione di spazi fieristici e organizzazione di eventi fieristici” anche le “ attività, le forniture e i servizi direttamente connessi e funzionali ai visitatori e agli espositori”.

Invero, in base all’articolo 19 della citata legge: “ 1. All’articolo 4, comma 7, del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, dopo le parole: «Sono altresì ammesse le partecipazioni» sono inserite le seguenti: «, dirette e indirette,» e dopo le parole: «nelle società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e l’organizzazione di eventi fieristici» sono inserite le seguenti: «e, nel rispetto dei princìpi di concorrenza e apertura al mercato, le attività, le forniture e i servizi direttamente connessi e funzionali ai visitatori e agli espositori».