Pubblicato il 22/01/2024

N. 00652/2024REG.PROV.COLL.

N. 07190/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7190 del 2019, proposto dal sig. C L B, rappresentato e difeso dall’avvocato D G, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 154/3DE e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Fraconalto, la Provincia di Alessandria, la Regione Piemonte, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 97/2019,

pubblicata in data 29 gennaio 2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 dicembre 2023 –tenuta da remoto attraverso videoconferenza, con l’utilizzo della piattaforma “ Microsoft Teams ” – il Cons. Brunella Bruno;

Viste, altresì, le conclusioni di parte appellante come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’appellante – proprietario di un terreno agricolo di 1.100 mq nel Comune di Fraconalto (avente circa 300 abitanti), in località Chiappa, sito in prossimità del nucleo urbano e con un indice di edificabilità di 0,03 mc/mq – impugna la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il TAR per il Piemonte ha respinto il ricorso da lui proposto avverso gli atti di approvazione del progetto preliminare di una variante strutturale al PRG, con la quale il terreno in sua proprietà verrebbe riclassificato come area a verde privato, con un indice di edificabilità nullo.

In esito agli incombenti istruttori disposti, con la sentenza impugnata è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse la censura diretta a contestare il conflitto di interesse di uno dei consiglieri che hanno partecipato alla deliberazione del consiglio comunale n. 14 del 2011, avente ad oggetto “ esame osservazioni alla variante strutturale al P.R.G.I. anno 2008 - adozione elaborati modificati a seguito di accoglimento delle osservazioni ”, in quanto, ad avviso del primo giudice, l’eventuale accoglimento della contestazione non sarebbe suscettibile di incidere sulla pretesa azionata dal ricorrente originario, incentrata sulla differente classificazione dei propri terreni e non di quelli nella titolarità di altri soggetti. Le ulteriori deduzioni, esaminate congiuntamente, sono state ritenute infondate, stante la riscontrata sussistenza di giustificativi idonei a sorreggere la scelta pianficatoria operata e l’esaustiva disamina delle osservazioni presentate dal ricorrente originario a seguito dell’adozione del progetto preliminare in questione, in relazione alle quali l’amministrazione non ha escluso una futura riclassificazione dell’area in sua proprietà a fronte di rilievi tecnici più dettagliati, che l’interessato avrebbe dovuto allegare, quanto alla sostenuta omogeneità geomorfologica del contesto, non potendosi riconnettere rilievo alla perizia prodotta solo in prossimità dell’udienza pubblica fissata per la definizione del giudizio. Il primo giudice, inoltre, ha escluso la sussistenza di una contraddittorietà della scelta pianificatoria operata, pure censurata in ricorso, in quanto la prevista realizzazione di un parcheggio pubblico sull’area in proprietà del ricorrente può essere ricompresa, in base alla circolare del Presidente della Giunta regionale Piemonte 8 maggio 1996 n. 7/LAP, nel novero degli interventi eccezionalmente ammessi anche in presenza del rischio idrogeologico e della inclusione del terreno nella classe IIIA.

Con il presente appello, il ricorrente, oltre a dedurre il vizio di omessa pronuncia in relazione ad uno dei motivi proposti con l’atto introduttivo del ricorso originario, ha riproposto le censure disattese, articolandole in chiave critica avverso il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice, così in sostanza devolvendo tutta l’originaria materia del contendere.

Le amministrazioni appellate, ritualmente evocate in giudizio, non si sono costituite.

Con atto depositato in data 12 dicembre 2023, l’appellante ha richiesto il passaggio in decisione della causa senza discussione orale.

All’udienza straordinaria del 15 dicembre 2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato per le ragioni di seguito esposte.

2. Ai fini dell’accoglimento dell’appello, valenza dirimente riveste l’esame delle deduzioni incentrate sul conflitto di interessi, contestato in ricorso in relazione alla partecipazione alla deliberazione del consiglio comunale n. 14 del 2011 – avente ad oggetto “ esame osservazioni alla variante strutturale al P.R.G.I. anno 2008 - adozione elaborati modificati a seguito di accoglimento delle osservazioni ” –, di una consigliera che avrebbe avuto l’obbligo di astenersi in quanto suoi stretti congiunti (segnatamente la madre e la nonna, i cui nominativi sono specificamente indicati) sono proprietari di terreni, ricompresi nella medesima zona e limitrofi a quelli dell’odierno appellante, interessati dal progetto pianificatorio, con previsioni migliorative.

2.1. Come esposto nella narrativa in fatto, con la sentenza impugnata la sopra indicata censura è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse, sostenendosi che anche ove sussistesse il conflitto non inciderebbe sulle valutazioni espresse in relazione all’area dell’appellante.

2.3. Tale statuizione non può essere condivisa.

2.4. Nella fattispecie viene in rilievo una disposizione di carattere speciale, oggi compendiata nell’art. 78, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 (testo unico enti locali, t.u.e.l.) ma che, nel suo nucleo essenziale, è anteriore alla stessa Costituzione, risultando enunciata già nel r.d. n. 148 del 1915 (art. 290). Essa sancisce espressamente l’obbligo per gli amministratori locali di astenersi dal prendere parte alla discussione e alla votazione di delibere riguardanti interessi propri e di parenti e affini sino al quarto grado. Tale obbligo “ non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado ”.

2.5. La giurisprudenza ha da tempo affermato che l’obbligo di astensione “ è espressione di una regola generale ed inderogabile, di ordine pubblico, applicabile quindi anche al di fuori delle ipotesi espressamente contemplate dalla legge ” (Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 2826 del 2003).

2.6. Le condizioni più stringenti sancite dalla disposizione contenuta nell’art. 78, comma 2, del t.u.e.l. per i regolamenti e gli atti generali – essendo richiesta una “ correlazione immediata e diretta ” con l’interesse in conflitto – rispondono tuttavia ad un’esigenza di carattere pratico poiché, in un contesto geografico delimitato, è evenienza molto frequente che gli amministratori locali abbiano un qualche generico interesse nelle fattispecie sulle quali sono chiamati a deliberare.

2.7. Sussistendo una obiettiva situazione di conflitto, è poi ininfluente che l’amministratore, o il funzionario, abbiano proceduto in modo imparziale ovvero che non sussista prova del condizionamento eventualmente subito (Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3744;
successivamente, sez. V, sentenza n. 5465 del 2014.)

2.8. Inoltre (cfr., Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 2970 del 2008):

a) l’obbligo di astensione ricorre per il solo fatto che i membri del collegio amministrativo siano portatori di interessi divergenti rispetto a quello generale affidato alle cure dell’organo di cui fanno parte, risultando irrilevante, a tal fine, la circostanza che la votazione non avrebbe potuto avere altro apprezzabile esito, che la scelta sia stata in concreto la più utile e la più opportuna per lo stesso interesse pubblico, ovvero che non sia stato dimostrato il fine specifico di realizzare l’interesse privato o il concreto pregiudizio dell'amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2826);

b) i soggetti interessati alle deliberazioni assunte dagli organi collegiali di cui fanno parte devono evitare di partecipare finanche alla discussione, potendo condizionare nel complesso la formazione della volontà assembleare, sicché è irrilevante l’esito della prova di resistenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 ottobre 1998, n. 1291);

c) l’atto assunto in violazione dell’obbligo di astensione è annullabile in toto e non solo per la parte eventuale del provvedimento che riguardi il solo componente incompatibile (cfr. sez. IV, 21 giugno 2007, n. 3385);

d) a tutela dell’immagine dell’amministrazione, rileva anche il conflitto di interessi potenziale, come evidenziato anche dalla giurisprudenza costituzionale e civile (cfr. Corte cost. 28 maggio 1975, n. 129;
Cass. 16 settembre 2002, n. 13507).

2.9. L’appellante ha prodotto nel giudizio di primo grado evidenze a sostegno della sussistenza di una correlazione immediata e diretta, obiettivamente apprezzabile, tra il contenuto della deliberazione e gli interessi del consigliere comunale indicato in ricorso, tale da imporre un suo dovere di astensione. Gli elementi prodotti, lungi dall’essere connotati da genericità, risultano sufficienti tenuto, peraltro, conto della circostanza che gli stessi sono rimasti insuperati, non avendo l’amministrazione comunale appellata prodotto alcunché, in quanto non costituita né nel giudizio di primo grado né nel presente giudizio di appello.

2.10. L’accoglimento della censura sopra indicata riveste, come sopra anticipato, carattere dirimente ai fini dell’accoglimento dell’appello e, dunque, della riforma della sentenza impugnata.

3. Esclusivamente per completezza, il Collegio evidenzia, altresì, che, pur dovendosi escludere il vizio di omessa pronuncia censurato con il ricorso in appello, non possono condividersi le conclusioni alle quali è pervenuto il primo giudice in relazione alla carenza dell’istruttoria svolta dall’amministrazione.

3.1. Nel progetto preliminare di variante al PRG oggetto del presente giudizio, il terreno di proprietà del ricorrente, identificato in catasto al foglio 3, particella n. 375, già classificato tra i terreni agricoli con indice di edificabilità di 0,03 mc/mq, è stato classificato tra le aree “a verde privato”, con un indice di edificabilità nullo;
ciò in quanto, nella carta di sintesi della pericolosità geomorfologica allegata al progetto di variante, detto terreno è stato inserito nella classe IIIa;
tale classe individua “ Porzioni di territorio modificate che presentano caratteri geomorfologici o idrogeologici che le rendono inidonee a nuovi insediamenti” .

3.2. Nelle osservazioni presentate dall’appellante è stato sostenuto che il terreno in sua proprietà sarebbe perfettamente omogeneo dal punto di vista geologico ai terreni limitrofi ai quali è stato attribuito un indice edificatorio e, in parte, già interessati dall’edificazione di civili abitazioni, con rilevazione anche della contraddittorietà della decisione dell’amministrazione di localizzare un parcheggio pubblico nell’area di proprietà del ricorrente, pur ritenendola un’area soggetta a dissesto.

3.3. Le suddette osservazioni sono state sottoposte dall’amministrazione all’esame del dott. geol. L F, redattore della Carta di sintesi della pericolosità geomorfologica della variante al PRG, il quale ha osservato: “ Tale richiesta non è attualmente ammissibile in quanto nell’ambito di tale classe IIIa, ai sensi della C.P.G.R. n. 7/LAP, non è consentita l’individuazione di nuove aree residenziali;
né la relazione allegata alla richiesta è supportata da adeguate indagini di dettaglio ”. Nel contempo, tuttavia, il sopra indicato professionista ha rilevato che: “ Considerata la stretta vicinanza dell’area in questione al limite con la perimetrazione di classe II (ove tale inserimento sarebbe ammissibile), è procedibile una richiesta di ridefinizione del limite tra le suddette classi, qualora dai risultati di indagini geologiche a scala di maggiore dettaglio supportate anche da indagini geognostiche e verifiche geotecniche, a cura del richiedente, risultasse l’effettiva compatibilità con la classe II. Tale percorso dovrà essere riapprovato dai competenti Organi Regionali, che hanno già approvato la cartografia geologica a corredo dell’attuale variante di P.R.G. e oggetto di specifica Variante di P.R.G.I. ”.

3.4. L’amministrazione comunale, dunque, non ha escluso una futura riclassificazione dell’area di proprietà del ricorrente, in presenza peraltro di rilievi tecnici più dettagliati (“ supportati anche da indagini geognostiche e verifiche geotecniche ”, da eseguirsi a cura e spese dell’interessato) in ordine all’asserita omogeneità sotto il profilo geomorfologico di quest’ultima con quelle ad essa immediatamente limitrofe, beneficiarie di una più favorevole classificazione urbanistica sotto il profilo edificatorio.

3.5. Contrariamente a quanto statuito nella sentenza impugnata, tale modus operandi dell’amministrazione non resta immune dai vizi contestati nel ricorso originario, in quanto l’ente locale era tenuto, nell’esercizio dei poteri di cui è attributario in relazione alla pianificazione del proprio territorio, a svolgere, senza differimenti, ogni congrua indagine al fine di appurare le circostanze rappresentate dall’interessato, la cui effettiva sussistenza non è stata esclusa dal tecnico incaricato dall’ente medesimo.

3.6. La nuova perizia di parte, più dettagliata, redatta dal tecnico di parte in data 22 maggio 2018, conferma la sussistenza della carenza istruttoria, a nulla rilevando la sua produzione solo agli atti del giudizio di primo grado e non antecedentemente all’amministrazione nella fase endoprocedimentale, costituendo elemento a supporto di censure che erano state già tempestivamente e ritualmente dedotte e che, dunque, avrebbero dovuto essere considerate ed esaustivamente vagliate. Al riguardo, inoltre, deve anche escludersi la possibilità di riconnettere rilievo alle dimensioni ridotte (per numero di abitanti) del Comune di Fraconalto, che non integra un criterio previsto dall’ordinamento per differenziare il livello di approfondimento delle attività istruttorie che ogni ente territoriale deve assicurare con adeguatezza, in conformità ai generali principi che governano l’esercizio dell’attività amministrativa.

4. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello va accolto, con assorbimento delle ulteriori deduzioni e, per l’effetto, la sentenza impugnata va riformata, con accoglimento del ricorso originario.

5. In considerazione delle peculiarità della fattispecie, come emergenti dalla documentazione in atti, si valutano sussistenti i presupposti di cui all’art. 92 c.p.c., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.