Pubblicato il 27/06/2017

N. 03143/2017REG.PROV.COLL.

N. 00945/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 945 del 2017, proposto da:
G M, rappresentato e difeso dagli avvocati M C, S L, con domicilio eletto presso lo studio M C in Roma, viale Liegi, 32;

contro

Regione Calabria, Consiglio Regionale della Calabria, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

- W F, rappresentata e difesa dall'avvocato F P, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Marascio in Roma, via Giovanbattista Martini 2;
- G M, rappresentato e difeso dall'avvocato O M, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, 6;
- N S, Giuseppe Graziano, Mario Magno, Ufficio Centrale Regionale presso la Corte di Appello di Catanzaro, Ufficio Centrale Circoscrizionale Nord presso il Tribunale di Cosenza, Ufficio Centrale Circoscrizionale Centro presso il Tribunale di Catanzaro, Ufficio Centrale Circoscrizionale Sud presso il Tribunale di Reggio Calabria, non costituiti in giudizio;
- Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO, SEZIONE I, n. 00080/2017, resa tra le parti, concernente accertamento del diritto alla carica di consigliere regionale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di W F e di G M e di Ministero dell'Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 aprile 2017 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati M C, O M e l'avvocato dello Stato Attilio Barbieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In esito alle elezioni del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale della Calabria, tenutesi il 23 novembre 2014, la candidata W F ha ottenuto un numero di voti immediatamente inferiore a quello ottenuto da Mario Oliverio, divenuto Presidente.

2. Ha impugnato gli atti di proclamazione degli eletti dinanzi al TAR Calabria, lamentando di non essere stata eletta alla carica di consigliere regionale, in violazione dell’art. 5, comma 1, della legge costituzionale 1/1999.

3. Detta disposizione, per quanto qui interessa, stabilisce che (terzo periodo) “ È eletto alla carica di consigliere il candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del candidato proclamato eletto Presidente ” e che (quarto periodo) “ l'Ufficio centrale regionale riserva, a tal fine, l'ultimo dei seggi eventualmente spettanti alle liste circoscrizionali collegate con il capolista della lista regionale proclamato alla carica di consigliere, nell'ipotesi prevista al numero 3) del tredicesimo comma dell'articolo 15 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, introdotto dal comma 2 dell'articolo 3 della legge 23 febbraio 1995, n. 43;
o, altrimenti, il seggio attribuito con il resto o con la cifra elettorale minore, tra quelli delle stesse liste, in sede di collegio unico regionale per la ripartizione dei seggi circoscrizionali residui ”.

4. Il TAR, ritenuta la giurisdizione con sentenza n. 518/2016, ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità dell’art. 1, comma 1, lett. a), della l.r. Calabria 19/2014, che aveva soppresso il secondo periodo dell’art.1, comma 2, della l.r. Calabria 1/2005, con il quale era stata a suo tempo confermata l’applicabilità alle elezioni del Presidente della Regione Calabria e del Consiglio regionale del suddetto art. 5, comma 1, della legge costituzionale 1/1999.

5. La Corte costituzionale, con sentenza n. 243/2016, ha dichiarato illegittimo l’art. 1 della l.r. Calabria 19/2014, nella parte in cui tale disposizione, intervenendo sulla l.r. Calabria 1/2005, aveva eliminato il rinvio all’intero art. 5, comma 1, della l. cost. 1/1999, anziché solo all’ultimo periodo del comma 1 (che concerneva l’ipotesi di attribuzione di un seggio aggiuntivo, per far posto al candidato Presidente “miglior perdente”).

6. Ripreso il giudizio, il TAR ha superato le eccezioni sollevate dalle parti intimate, in particolare sottolineando che il contraddittorio risultava correttamente costituito mediante l’evocazione in giudizio di tutti i soggetti la cui proclamazione alla carica di consigliere comunale avrebbe potuto, a seconda delle varie interpretazioni del quadro normativo, essere annullata (vale a dire, i consiglieri G M e G M).

7. Nel merito, ha esaminato la pretesa dedotta alla luce del rinvio che l’art. 1, comma 2, della l.r. Calabria 1/2005, a seguito della citata pronuncia della Corte, continua a fare all’art. 5, comma 1, della l. cost. 1/1999, con esclusione del solo ultimo periodo e l’ha accolta, affermando che, secondo detta norma, la pretesa della ricorrente è fondata ed essa avrebbe dovuto essere proclamata eletta alla carica di consigliere regionale.

8. Quanto all’individuazione del consigliere regionale che avrebbe dovuto lasciare il posto alla ricorrente, il TAR ha affermato che:

- l’elemento di discrimine tra le due modalità alternative di individuazione del seggio da attribuire alla ricorrente consiste nell’essersi o meno verificata l’ipotesi prevista all’art. 15, comma XIII, n. 3), della legge 108/1968, vale a dire il conseguimento, da parte del gruppo di liste o dei gruppi di liste provinciali collegate alla lista regionale che ha conseguito la maggiore cifra elettorale regionale, di una percentuale di seggi pari o superiore al 50 per cento dei seggi assegnati al consiglio;

- nel caso in esame, i gruppi di liste provinciali collegati alla lista regionale che ha conseguito la maggiore cifra elettorale regionale (consentendo, così, l’elezione a Presidente di Oliverio), si sono visti attribuiti 16 seggi su 30, e pertanto la predetta ipotesi si è verificata;

- ne consegue che l'Ufficio Centrale Regionale avrebbe dovuto riservare alla ricorrente F l'ultimo dei seggi spettanti alle liste circoscrizionali a lei collegate, che risulta essere il seggio attribuito alla lista Casa delle libertà presentata nella circoscrizione centro, seggio assegnato poi al candidato M.

9. La sentenza è appellata dal M.

Nell’appello si ripropone, con argomenti parzialmente nuovi rispetto a quelli spesi in primo grado e disattesi dal TAR, la tesi secondo la quale il seggio spettante alla F non doveva essere individuato tra i 6 assegnati con il sistema maggioritario (tra cui, l’ultimo è quello del M), bensì tra i 24 assegnati con il metodo proporzionale, ciò che condurrebbe ad individuare il perdente seggio nel consigliere N S, eletto nella lista di Forza Italia presentata nella circoscrizione centro (al quale è stato attribuito l’ultimo dei predetti 24 seggi).

In sintesi, l’appellante prospetta che:

- lungi dall’esservi un unico “ultimo posto”, quest’ultimo varia a seconda che vi sia o meno un candidato eletto sulla base di liste circoscrizionali collegate alla lista del candidato Presidente miglior perdente nell’ambito dei seggi attribuiti proporzionalmente;
solo quando, mancando seggi surrogabili, detta eventualità non dovesse realizzarsi viene in rilievo l’ipotesi prevista dalla seconda parte dell’art. 5, comma 1, quarto periodo, cit. (“o, altrimenti …”), con devoluzione del seggio dell’ultimo eletto secondo il metodo maggioritario;

- questa interpretazione è l’unica che consente di attribuire un significato all’avverbio “eventualmente”, contenuto nella prima parte del predetto quarto periodo, e all’espressione “o altrimenti”, contenuta nella seconda parte (posto che, qualora la lista vincente non abbia conseguito la maggioranza dei seggi attribuiti col metodo proporzionale, tutti i seggi da attribuire col metodo maggioritario andrebbero ad essa e quindi in tale ambito non vi sarebbero seggi residui tra i quali individuare quello da attribuire al miglior perdente);

- d’altra parte, anche la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 243/2016, ha affermato che l’eventualità dell’assegnazione di un seggio aggiuntivo “si potrebbe … verificare esclusivamente nel caso in cui tutti i seggi spettanti alle liste collegate siano stati assegnati con quoziente intero in sede circoscrizionale”, e dunque il miglior perdente occupa l’ultimo seggio assegnato con i resti in sede circoscrizionale, non in sede regionale;

- inoltre, va considerato che tra il sistema proporzionale e quello maggioritario vi è una differenza strutturale, essendo il primo volto a garantire il sistema “della rappresentanza”, ed il secondo a garantire da un lato stabilità governativa e dall’altro la tutela delle minoranze a prescindere dal rapporto tra i voti ed il seggio;
poiché il candidato miglior perdente spetta un seggio non già nella sua qualità di capolista della lista regionale bensì nella sua veste di candidato alla guida politica della Regione, egli non può che accedere ad un seggio generato dal sistema di concorrenza tra le liste circoscrizionali, mentre la quota maggioritaria è prevista dalla legge per le finalità predette e non individua seggi “effettivi”;

- infatti, il Consiglio di Stato, proprio con riferimento all’art. 5, comma 1, l. cost. 1/1999, ha affermato (V, n. 5643/2001) che il seggio attribuito al miglior perdente “è individuato non già nell’ambito dei posti assegnati con il sistema maggioritario, bensì all’interno dei seggi eventualmente spettanti alle liste circoscrizionali”, in quanto “il seggio spetta al candidato Presidente non già nella sua qualità di componente capolista della lista regionale, ma nella sua veste di candidato alla guida politica della regione, collegato con le liste provinciali presenti nelle diverse circoscrizioni”;

- il TAR ha errato nel ritenere non conferente detto precedente in quanto riferito ad una diversa legge elettorale, poiché l’argomentazione in questione mira a valorizzare la differenza sostanziale tra i seggi attribuiti con metodo proporzionale e seggi risultanti dall’applicazione del premio di maggioranza, e non si riferisce quindi al sistema elettorale contingente.

10. L’Amministrazione si è costituita in giudizio, con memoria di stile.

11. Si sono altresì costituiti i consiglieri F e M, i quali hanno depositato memorie volte a sostenere che l’impugnazione deve lasciare indenne le rispettive posizioni.

12. L’appellante ha depositato memoria di replica.

13. Il Collegio ritiene che le conclusioni raggiunte dal TAR meritino conferma.

13.1. Le acute considerazioni esegetiche svolte (in parte, per la prima volta) nell’appello non possono, di fronte alle considerazioni svolte dal TAR ed a quelle appresso indicate, condurre a conclusioni diverse da quelle raggiunte dalla sentenza appellata.

La formulazione della normativa non è di facile lettura, ma le aporie evidenziate dall’appellante possono spiegarsi col fatto che la norma costituzionale deve trovare applicazione in presenza di discipline elettorali regionali diverse tra di loro.

13.2. Sul piano testuale, l’appello non contesta una delle premesse fondamentali della sentenza appellata, e cioè che le liste regionali contengono un unico nominativo, quello del candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale.

Infatti, secondo l’art. 2, comma 1, lettera b), della l.r. 1/2005 (che ha sostituito il primo periodo del comma 3, dell’art. 1, della l.r. 43/1995): “ Sei dei Consiglieri assegnati alla regione sono eletti con sistema maggioritario nell'ambito dei candidati concorrenti nelle liste circoscrizionali, in base ai voti conseguiti da liste regionali, nei modi previsti dagli articoli seguenti. La lista regionale contiene come candidatura unica quella del candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale ".

Da tale premessa discende che, a parte il seggio occupato di diritto dal Presidente della Giunta regionale e quello attribuito al candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del precedente, tutti i seggi vengono attribuiti alle liste circoscrizionali.

Poiché l’art. 5, comma 1, della l. cost. 1/1999 fa riferimento all’ “ ultimo dei seggi eventualmente spettanti alle liste circoscrizionali collegate con il capolista della lista regionale proclamato alla carica di consigliere ”, non sembra possa operarsi alcuna distinzione tra i 24 seggi attribuiti proporzionalmente e gli ulteriori 6 seggi attribuiti dall’Ufficio Centrale Circoscrizionale, ma deve riguardarsi solo all’ultimo dei seggi attribuito “ alle liste circoscrizionali collegate con il capolista della lista regionale proclamato alla carica di consigliere ”.

13.3. La distinzione tra i seggi attribuiti con metodo proporzionale e quelli attribuiti con metodo maggioritario, che costituisce la premessa fondamentale delle argomentazioni dell’appellante, non sembra giustificata neanche sotto il profilo logico sistematico.

Lo stesso appellante fornisce una accurata ricostruzione della disciplina applicabile ai fini dell’attribuzione dei seggi.

In sintesi, i 24 consiglieri eletti con metodo proporzionale vengono individuati in base ai quozienti elettorali circoscrizionali contenuti nella cifra elettorale di ciascuna lista circoscrizionale, poi in base al quoziente elettorale regionale con riferimento ai resti dei gruppi di liste circoscrizionali, e infine, qualora dovessero residuare ulteriori seggi da attribuire, in base ai maggiori resti (quindi, in caso di parità, in base ai maggiori voti residuati, e, come extrema ratio , mediante sorteggio).

Successivamente, si procede all’attribuzione degli ultimi 6 seggi con sistema maggioritario, su base non più circoscrizionale ma regionale.

Qualora il gruppo di liste circoscrizionali collegati alla lista regionale vincente abbia conseguito un numero di seggi pari o superiore a 15, ad esso vanno 3 seggi, ed i restanti 3 vengono ripartiti tra i gruppi di liste circoscrizionali non collegate a quella vincente. Qualora, invece, il gruppo vincente non abbia già la maggioranza, è ad esso che vengono attribuiti tutti i 6 seggi.

Dunque, i 6 seggi, attribuiti con sistema maggioritario, e con premio di maggioranza eventuale al fine di disporre di un correttivo idoneo a garantire stabilità governativa e al contempo tutelare le minoranze, sono attribuiti successivamente, e quindi i consiglieri eletti con il metodo proporzionale godono di un maggiore consenso elettorale ponderato.

Perciò, in linea di principio, individuare il perdente seggio nell’ambito dei secondi, anziché dei primi, non risulterebbe coerente rispetto al principio di corrispondenza tra la volontà popolare e rappresentanza.

13.4. Dalla sentenza della Corte Costituzionale non sembra si possano trarre argomenti a favore dell’una o dell’altra delle tesi contrapposte.

Il precedente di questo Consiglio richiamato dall’appellante (V, n. 5643/2001) appare, come sottolineato dal TAR, non pertinente, in quanto riferito al sistema elettorale regionale previgente, in cui l’Ufficio Centrale Regionale attribuiva, dopo il primo riparto proporzionale dei seggi, un’ulteriore quota di seggi non già alle liste circoscrizionali, ma alle liste regionali allo scopo presentate.

Quanto ivi affermato (al fine di respingere la pretesa, del secondo votato della lista regionale del candidato miglior perdente, a subentrargli dopo le dimissioni, al posto del candidato di una lista provinciale collegata a detta lista regionale) circa la differenza sostanziale tra i seggi assegnati col proporzionale e quelli assegnati col maggioritario, presupponeva l’esistenza di liste regionali distinte da quelle circoscrizionali.

13.5. L’ulteriore osservazione del TAR, secondo la quale in Calabria, all’esito delle operazioni elettorali del 28 e 29 marzo 2010 era stata adottata una soluzione del tutto analoga a quella ritenuta corretta, coglie un aspetto che, pur non vincolando l’applicazione della norma in questione, appare non privo di significato, posto che tale interpretazione non risulta abbia dato luogo a contenzioso.

14. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

15. Considerata la natura della controversia e la novità delle questioni affrontate, le spese del grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.