Pubblicato il 21/04/2023

N. 04066/2023REG.PROV.COLL.

N. 07262/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7262 del 2022, proposto da
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

S G, rappresentata e difesa dall’Avvocato D C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00425/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di S G;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 marzo 2023 il Cons. M P e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con determinazione del Dirigente del Settore Territorio del Comune di Molfetta n. 304/2016 l’odierna appellata si aggiudicava l’asta pubblica indetta con determinazione n. 1518/2015 per l’alienazione (per quanto di interesse) dell’immobile distinto catastalmente al foglio 55, particella 1844, sub. 13, cat. A/3, ( Palazzo Gioia , già Riganti ), ubicato in Molfetta alla via Piazza n. 49, sottoposto a formale tutela con provvedimento del Ministero della Pubblica Istruzione - Soprintendenza ai monumenti della Puglia e del Molise del 30 giugno 1923.

Con istanza del 21 giugno 2016 l’appellata chiedeva alla Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per la Citta Metropolitana di Bari di essere autorizzata ad eseguire interventi di manutenzione straordinaria e restauro sull’immobile per un importo quantificato in € 96.483,64 avanzando, altresì, con istanza del 24 giugno successivo, richiesta di avvio del procedimento di concessione del contributo in conto capitale sugli interventi di restauro e manutenzione sopra citati.

La Soprintendenza, con nota del 15 febbraio 2017, autorizzava con prescrizioni i lavori sull’immobile e, con nota del giorno successivo, previa visione del progetto presentato, e approvato, dichiarava che « i lavori autorizzati sono ammissibili ai contributi statali » per « un importo ritenuto congruo in linea di massima pari ad € 70.366,04 ».

Successivamente alle suesposte determinazioni, il Ministero, con circolare n. 81 del 26 ottobre 2017 recante « Programmazione degli interventi finanziari del Ministero, a favore del proprietario, possessore o detentore del bene culturale ai sensi degli art. 31, 35, 36 del Codice. Annualità 2018 », invocando la sospensione delle procedure di erogazione dei contributi disposta dall’art. 1, comma 26 ter , del D.L. n. 95/2012, comunicava ai Segretariati Regionali che « a partire dal 15 agosto 2012, non è più possibile rilasciare le “dichiarazioni di ammissibilità” ai contributi di cui ai citati articoli 35 e 37, da parte degli uffici competenti, neanche in relazione ad istanze pervenute al protocollo dei suddetti uffici in data antecedente al 15 agosto 2012 ».

Detta sopravvenienza, veniva comunicata all’appellata dalla Soprintendenza con nota dell’11 maggio 2018 che contestualmente precisava che i provvedimenti già adottati (15 e 16 febbraio 2017) « devono ritenersi nulli così come specificato nella suddetta circolare ».

Il regime concessorio in esame veniva ripristinato dall’art. 1, comma 314, della L. n. 205/2017 che disponeva, a decorrere dal 1° gennaio 2019, l’abrogazione dell'articolo 1, comma 26 ter , del D. L. n. 95/2012.

L’appellata dichiarava, quindi, il proprio perdurante interesse alla percezione dei benefici con nota del 24 settembre 2018, recapitata alla Soprintendenza di Bari ed al Segretariato Regionale per la Puglia, chiedendo la riattivazione dei relativi procedimenti.

La Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio, con circolare n. 3 del 17 gennaio 2019 comunicava alle Soprintendenze ed ai Segretariati Regionali che « a valere dall’1.1.2019, le dichiarazioni di ammissibilità ai contributi ai sensi dell’art. 31 del D.lgs. 42/04 e smi, potranno essere nuovamente rilasciate da codeste Soprintendenze, su richiesta degli interessati ».

Con successiva circolare n. 29 del 21 maggio 2019 la Direzione Generale Bilancio precisava che per l’annualità 2019 erano finanziabili i soli interventi per i quali fossero state rilasciate le dichiarazioni di ammissibilità ai contributi a decorrere dal 1 gennaio 2019.

L’appellata, in coerenza con le richiamate direttive, manifestava nuovamente il proprio interesse alla favorevole conclusione della procedura con nota del 24 maggio 2019, cui seguivano, con nota del 19 giugno 2019, la comunicazione della Soprintendenza di Bari che riteneva « ammissibili a contributo in conto capitale ai sensi dell’art. 35 del D.lgs. n. 42/2004 i lavori indicati in oggetto per la cifra di € 70.366,04 + IVA ».

Con la medesima nota veniva disposta una integrazione documentale (eseguita con deposito protocollato il 26 luglio 2019).

In data 2 agosto 2019, l’amministrazione eseguiva il collaudo certificando che « i lavori e forniture corrispondono in generale alle previsioni, alle approvazioni e sono di stretto carattere restaurativo e conservativo » e che « i lavori medesimi sono stati eseguiti a regola d’arte e si trovano in buono stato di conservazione » quantificando « l’importo netto dei lavori ammissibili in €. 69.629,74 sul quale potrà essere pagato il contributo ».

Preso atto dei suesposti esiti, la Soprintendenza di Bari, il 6 settembre 2019 rilasciava il « nulla osta al pagamento del contributo ministeriale quale partecipazione alle spese sostenute direttamente dalla Signora S G per l’esecuzione dei lavori di cui trattasi ».

In data 31 ottobre 2019, con atto notarile trascritto a carico dell’appellata e in favore del Ministero appellante, veniva sottoscritta la dichiarazione di impegno « per la durata di anni 10 (dieci) e precisamente per il periodo che va al 1 novembre 2019 al 31 ottobre 2029 a consentire la visita di detto immobile al pubblico il primo e il terzo sabato di ogni mese dalle ore 10 (dieci) alle ore 12 (dodici) ».

Ciò nonostante, con provvedimento del 21 ottobre 2020, la Direzione Generale Bilancio, richiamando l’art. 31, comma 2, del Codice e il principio di « necessaria contestualità » dell’autorizzazione all’esecuzione dei lavori e dell’ammissione a contributo degli stessi (ritenuta non ricorrere nel caso di specie) negava il contributo ai sensi dell’art. 35 del Codice potendosi considerare ammissibili « solo gli interventi le cui dichiarazioni di ammissibilità siano state rilasciate a decorrere dal 1° gennaio 2019 contestualmente all’autorizzazione lavori ».

Seguiva il definitivo rigetto dell’istanza di contributo con provvedimento del Segretariato Generale datato 29 ottobre 2020.

L’appellata, con ricorso iscritto al n. 13/2021 R.R., impugnava il descritto esito innanzi al Tar Puglia deducendo « violazione e/o erronea applicazione degli artt. 31, 35 e 36 dlgs n. 42/2004;
violazione e/o erronea applicazione dell’art. 1, comma 26-ter decreto-legge n. 95/2012 e dell’art. 1, comma 314 della legge relativa al “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020” (legge n. 205/2017);
eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, contraddittorietà e perplessità;
violazione dell’art. 97 Cost.;
violazione dei principi di efficienza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa;
violazione del principio del legittimo affidamento ».

Il Tar accoglieva il ricorso con sentenza n. 425 del 28 marzo 2022 ritenendo, in estrema sintesi, che la contestualità richiesta dalla normativa di settore debba essere intesa nel senso che le istanze di autorizzazione ai lavori e concessione del contributo debbano essere presentare con modalità temporali tali da poterne consentire una contestuale trattazione (che, come evidenzia il giudice di prime cure, « è accaduto nella presente fattispecie in cui la Gadaleta ha presentato le due istanze in data rispettivamente 21.6.2016 e 24.6.2016 ») consentendo alla Soprintendenza di pronunciarsi in ordine ad entrambe le richieste.

Il Tar riteneva, altresì, irrilevante ai presenti fini, nei sensi fatti propri dall’amministrazione, la previsione di cui all’art. 1, comma 26 ter del D.L. n. 95/2012 poiché, a seguito dell’abrogazione intervenuta ad opera dell’art. 1, comma 314, della L. n. 205/2017, non poteva che determinarsi la riattivazione di tutti i procedimenti pendenti.

Il Ministero impugnava la sentenza di primo grado con appello depositato il 20 settembre 2022 deducendo « illegittimità della sentenza: per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 31, 35, 36 e 37 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;
per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 26-ter, del d.l. n. 95/2012 e dell’art. 1, comma 315, della legge di finanziaria 2018 (legge n. 205/2017);
per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 cost.;
nonché dei principi di efficienza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, e del principio del legittimo affidamento ».

L’appellata si costituiva in giudizio il 26 settembre 2022, sviluppando le proprie difese con memoria del 10 ottobre successivo.

Alla camera di consiglio del 13 ottobre 2022 il Ministero rinunziava all’istanza cautelare e all’esito della pubblica udienza del 26 marzo 2023, la causa veniva decisa.

La vicenda oggetto del presente giudizio origina dall’impugnazione del provvedimento dell’amministrazione con il quale veniva negato all’odierna appellata il contributo in conto capitale ex art. 35 del Codice dei beni culturali in relazione ad un intervento eseguito su un immobile vincolato di proprietà, previa autorizzazione ai lavori, e già oggetto di collaudo.

Il contributo in questione veniva negato in quanto « possono [ai fini in esame, ndr] essere prese in considerazione solo le richieste di contributo presentate dal 1° gennaio [2019, ndr] , contestualmente alla richiesta di autorizzazione ai lavori ».

La sentenza del Tar che accoglieva il ricorso di primo grado viene censurata nella parte in cui disconosce l’affermato difetto della contestualità fra le istanze di autorizzazione ai lavori e di concessione del contributo ritenendo che gli artt. 31, 35 e 36 del Codice siano da interpretare nel senso che « l’unico onere gravante sul soggetto istante, ai fini dell’ammissibilità al contributo, è quello di presentare le relative domande in un termine tale da poterne apprezzare la contestualità ».

A sostegno dell’erroneità della statuizione, l’amministrazione espone che « il principio di contestualità si ricollega a un’esigenza di programmazione delle risorse economiche e di controllo sugli interventi oggetto di funzionamento » assicurando « la onnicomprensività della proposta di stanziamento ».

La sentenza è ulteriormente censurata laddove afferma che le istanze dell’appellata venivano presentate il 21 e 24 giugno 2016 cristallizzando la condizione di procedibilità della domanda in un momento antecedente alla sospensione ex art. 1, comma 26 ter del D.L. n. 95/2012 disposta con circolare n. 81 del 26 ottobre 2017, nonché, ove si rileva che anche quando la circolare citata avesse disposto la nullità dei provvedimenti di ammissibilità adottati nel periodo di sospensione, ciò non avrebbe potuto comportare il disconoscimento del presupposto della contestualità già concretizzatosi con la presentazione delle istanze in un ristretto arco temporale.

L’amministrazione, a confutazione di quanto affermato dal Tar, rileva che tanto l’autorizzazione quanto la realizzazione dei lavori sarebbero intervenute nel periodo di sospensione e, quindi, non rientrerebbero nel novero degli « interventi per i quali è stata rilasciata la dichiarazione di ammissibilità prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 95 del 2012 ».

Afferma ulteriormente che l’appellata non potrebbe ritenersi rimessa in termini a seguito della presentazione della citata nota del 28 maggio 2019 poiché tale richiesta non potrebbe essere considerata alla stregua di una nuova formale istanza in quanto l’appellata si sarebbe limitata a manifestare « il proprio interesse al contributo » mentre « il procedimento per la richiesta del contributo è strettamente legato sia all’autorizzazione ai lavori da parte del Soprintendente sia alla domanda di ammissibilità ai contributi, la quale deve essere presentata dagli interessati congiuntamente alla richiesta di approvazione dei lavori e, in ogni caso, prima dell’inizio dei lavori stessi » (pag. 17 dell’appello).

L’appello è infondato.

Come in parte anticipato, l'art. 1, comma 314, della L. n. 205/2017, abrogando il sopra citato comma 26 ter dell'art. 1 del D.L. n. 95/2012, ripristinava, a decorrere dal 1° gennaio 2019, l’erogazione dei contributi ai privati per interventi conservativi volontari e, con il decreto interministeriale n. 471/2018, adottava le relative disposizioni attuative.

Con circolare n. 43 dell'8 settembre 2020 del Segretariato Generale del Ministero, veniva stabilito che l’abrogazione della disposta sospensione non avrebbe determinato una « riammissione in termini », ovvero, una riammissione al contributo delle istanze « che avrebbero potuto astrattamente essere accolte durante il periodo di “sospensione obbligatoria” ex lege ma per le quali non è stata rilasciata la dichiarazione di ammissibilità », precisando nel contempo che « ai fini dell’erogazione dei contributi potranno pertanto essere considerati (oltre agli interventi per i quali è stata rilasciata la dichiarazione di ammissibilità prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 95 del 2012) solo gli interventi le cui dichiarazioni di ammissibilità a contributi siano state rilasciate, a decorrere dal 1 gennaio 2019, contestualmente all’autorizzazione ai lavori ».

La previsione della contestualità prevista dalla circolare, tuttavia, non trova un sicuro referente normativo.

Deve, infatti, rilevarsi che l’art. 31, comma 2, del Codice dispone che « in sede di autorizzazione, il soprintendente si pronuncia, a richiesta dell'interessato, sull'ammissibilità dell'intervento ai contributi statali previsti dagli articoli 35 e 37 e certifica eventualmente il carattere necessario dell'intervento stesso ai fini della concessione delle agevolazioni tributarie previste dalla legge ».

Il dato testuale della norma in commento impone, quindi, la contestualità fra la valutazione dell’opportunità dell’intervento e della definitiva ammissione al finanziamento pubblico senza, tuttavia, contenere alcuna prescrizione circa la contestualità della presentazione delle due istanze da parte del privato che ben possono essere esaminate congiuntamente indipendentemente dalla data di presentazione delle stesse.

In altri termini, il precetto contenuto nella norma è rivolto all’amministrazione, che è chiamata ad una valutazione complessiva che coinvolge tanto l’opportunità di concedere il contributo quanto quella di assentire l’intervento, e non al privato destinatario del provvedimento.

Tali conclusioni sono, peraltro, coerenti con le considerazioni espresse dall’amministrazione a sostegno della necessità della valutazione congiunta delle due istanze e con la disciplina di settore che mira a soddisfare esigenze di programmazione delle risorse economiche e di controllo sugli interventi oggetto di finanziamento in aderenza a quanto stabilito dall’art. 3, comma 2, lett. a), del D.I. n. 471/2018 che ancora la distribuzione del budget anche all’ammontare delle richieste creando le condizioni per il successivo stanziamento delle risorse necessarie a finanziare gli interventi autorizzati nell’anno di riferimento.

Si tratta, quindi, di esigenze che trovano piena soddisfazione nel congiunto esame delle due istanze senza che rilevi, nei sensi invocati, la non contestualità della loro presentazione che, peraltro, può ritenersi assicurata, nel caso di specie, in ragione della presentazione delle stesse nell’arco temporale di tre giorni.

Deve, ulteriormente evidenziarsi che l’art. 1, comma 26 ter della D.L. n. 92/2012, come evidenziato, si limitava a prevedere che venisse « sospesa la concessione dei contributi » e la successiva disposizione normativa che l’abrogava (art. 1, comma 314, della L. n. 205/2017) determinava quale immediato effetto il ripristino del regime normativo ex ante a decorrere dal 1° gennaio 2019.

Alcuna espressa disposizione era dettata dalla fonte primaria circa la sospensione delle attività istruttorie né, in particolare, era espressamente prevista l’inefficacia delle determinazioni nelle more assunte con la conseguenza che non può che riconoscersi un legittimo affidamento dell’appellata circa la validità delle determinazioni assunte dall’amministrazione nel periodo di sospensione (nella specie, l’autorizzazione ai lavori) che, non determinando la definitiva concessione del contributo (inibita nel periodo di sospensione), non presentavano alcun profilo di contrasto con la norma di legge.

Ciò determina che l’amministrazione, a fronte della riproposizione dell’istanza non avrebbe potuto negare il contributo (sulla cui ammissibilità, peraltro si era già espressa favorevolmente) sulla base dei soli suesposti inconferenti profili di natura formale, ma avrebbe dovuto semmai individuare ulteriori profili ostativi afferenti al merito della richiesta.

Nel caso di specie, inoltre, a conferma della macroscopica perplessità dell’azione amministrativa, si contestava paradossalmente all’appellata l’esecuzione di lavori, autorizzati e successivamente collaudati dalla stessa amministrazione che, come anticipato, beneficiava dell’intervento, realizzato a spese dell’appellata, acquisendo una disponibilità dell’immobile finalizzata ad una fruizione pubblica per la durata di 10 anni.

In ogni caso, nella presente fattispecie risultava rispettata anche la già illustrata previsione della circolare n. 43/2020 laddove dispone che « potranno pertanto essere considerati (oltre agli interventi per i quali è stata rilasciata la dichiarazione di ammissibilità prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 95 del 2012) solo gli interventi le cui dichiarazioni di ammissibilità a contributi siano state rilasciate, a decorrere dal 1 gennaio 2019, contestualmente all’autorizzazione ai lavori ».

Sul punto, infatti, non si condivide l’affermazione dell’amministrazione per la quale sarebbe irrilevante a tali fini la citata nota dell’appellata del 28 maggio 2019.

In detta sede, preso atto della pubblicazione della legge di bilancio n. 205/2017 che ripristinava il regime concessorio precedente alla sospensione disposta con D.L. n. 95/2012, l’appellante rinnovava « il perdurante interesse al beneficio di che trattasi ».

Il tenore della richiesta, indipendentemente dalla illustrata formulazione della stessa, non poteva che essere intesa come un’istanza di riattivazione del procedimento assolutamente ammissibile in quanto intervenuta successivamente al 1° gennaio 2019.

Per quanto precede l’appello deve essere respinto.

L’assenza di un consolidato orientamento circa il merito delle questioni trattate, consente di procedere alla compensazione delle spese del presente grado di giudizio.