Consiglio di Stato, sez. Adunanza plenaria, sentenza 25/09/2020, n. 19

1. Con la sentenza in epigrafe, il TAR per la Campania - Sezione staccata di Salerno pronunciava definitivamente sul ricorso n. 508 del 2019, proposto dalla signora [omissis] ai sensi dell'art. 116 c.p.a. avverso il diniego dell'istanza presentata dalla ricorrente il 7 febbraio 2019 all'Agenzia delle entrate Direzione provinciale di Salerno - in pendenza del giudizio di separazione giudiziale promosso dal coniuge [omissis] ai sensi dell'art. 151 c.c. dinanzi al Tribunale ordinario di Nocera Inferiore, nel cui ambito la ricorrente aveva formulato richiesta di addebito e proposto domande di determinazione dell'assegno di mantenimento e di assegnazione della casa familiare -, vòlta ad accedere ed estrarre copia (d)alla documentazione fiscale, reddituale e patrimoniale (compresi eventuali contratti di locazione a terzi di immobili di proprietà e/o comproprietà del coniuge) riferibile al coniuge, conservata nell'anagrafe tributaria, nonché (d)alle comunicazioni inviate dagli operatori finanziari all'anagrafe tributaria e conservate nella sezione archivio dei rapporti finanziari, relative alle operazioni finanziarie riferibili allo stesso coniuge.

L'Agenzia delle entrate, con nota comunicata via pec il 4 aprile 2019, aveva negato l'accesso sulla base del rilievo che il controinteressato si era opposto e, con specifico riferimento alla documentazione della sezione archivio dei rapporti finanziari, che era comunque necessaria la previa autorizzazione del giudice investito della causa di separazione.

Il TAR accoglieva il ricorso, rilevando che in pendenza del giudizio di separazione o di divorzio l'accesso alla documentazione fiscale, reddituale, patrimoniale e finanziaria dell'altro coniuge doveva ritenersi «oggettivamente utile» al perseguimento del fine di tutela, e ordinando di conseguenza all'amministrazione resistente di esibire alla ricorrente la documentazione da essa richiesta con l'istanza del 7 febbraio 2019 e di consentirne l'estrazione di copia.

2. Avverso tale sentenza interponeva appello l'amministrazione soccombente, fondato su un unico motivo, con il quale censurava l'erroneità dell'impugnata sentenza nella parte in cui aveva ritenuto accessibili i dati dell'anagrafe tributaria, ivi compresi quelli contenuti nella sezione archivio dei rapporti finanziari, senza l'autorizzazione del giudice della causa principale ai sensi dell'art. 492-bis c.p.c., avendo il TAR omesso di considerare il rapporto di specialità intercorrente tra la normativa contenuta negli artt. 492-bis c.p.c. e 155-sexies disp. att. c.p.c. e la disciplina dell'accesso documentale di cui alla l. n. 241/1990, ostativo all'applicazione di quest'ultima disciplina, e dovendo l'indispensabilità del documento ai fini della tutela giurisdizionale essere intesa (anche) come impossibilità di acquisire il documento attraverso le forme processuali tipiche già previste dall'ordinamento.

L'amministrazione appellante chiedeva pertanto la riforma dell'impugnata sentenza, previa sospensione della sua provvisoria esecutorietà.

3. L'originaria ricorrente si costituiva nel presente grado, contestando la fondatezza dell'appello e chiedendone la reiezione.

4. La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, investita della causa d'appello, all'esito dell'udienza camerale del 23 gennaio 2020 fissata per la discussione della domanda cautelare e previo preavviso alle parti presenti ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., pronunciava l'ordinanza collegiale n. 890/2020, con la quale, a fronte dei contrasti giurisprudenziali insorti sulla questione centrale di diritto devoluta in appello, rimetteva gli atti all'Adunanza plenaria ai sensi dell'art. 99, comma 1, c.p.a., ponendo le seguenti questioni:

«a) se i documenti reddituali (le dichiarazioni dei redditi e le certificazioni reddituali), patrimoniali (i contratti di locazione immobiliare a terzi) e finanziari (gli atti, i dati e le informazioni contenuti nell'Archivio dell'Anagrafe tributaria e le comunicazioni provenienti dagli operatori finanziari) siano qualificabili quali documenti e atti accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990;

b) in caso positivo, quali siano i rapporti tra la disciplina generale riguardante l'accesso agli atti amministrativi ex lege n. 241/1990 e le norme processuali civilistiche previste per l'acquisizione dei documenti amministrativi al processo (secondo le previsioni generali, ai sensi degli artt. 210 e 213 del c.p.c.;
per la ricerca telematica nei procedimenti in materia di famiglia, ai sensi del combinato disposto di cui artt. 492-bis del c.p.c. e 155-sexies delle disp. att. del c.p.c.);

c) in particolare, se il diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi della l. n. 241/1990 sia esercitabile indipendentemente dalle forme di acquisizione probatoria previste dalle menzionate norme processuali civilistiche, o anche - eventualmente - concorrendo con le stesse;

d) ovvero se - all'opposto - la previsione da parte dell'ordinamento di determinati metodi di acquisizione, in funzione probatoria di documenti detenuti dalla Pubblica Amministrazione, escluda o precluda l'azionabilità del rimedio dell'accesso ai medesimi secondo la disciplina generale di cui alla l. n. 241 del 1990;

e) nell'ipotesi in cui si riconosca l'accessibilità agli atti detenuti dall'Agenzia delle Entrate (dichiarazioni dei redditi, certificazioni reddituali, contratti di locazione immobiliare a terzi, comunicazioni provenienti dagli operatori finanziari ed atti, dati e informazioni contenuti nell'Archivio dell'Anagrafe tributaria), in quali modalità va consentito l'accesso ai medesimi, e cioè se nella forma della sola visione, ovvero anche in quella dell'estrazione della copia, ovvero ancora per via telematica».

5. La camera di consiglio per la trattazione della causa ex art. 87, comma 2, lett. c), c.p.a., originariamente fissata all'11 marzo 2020, è stata rinviata all'odierna udienza camerale con d.P.C.S. n. 68 del 9 marzo 2020 (ai sensi dell'art. 3, comma 1, d.l. n. 11/2020) e si è svolta secondo le modalità di cui all'art. 84, commi 5, d.l. n. 18/2020 (nella versione applicabile ratione temporis), al cui esito la causa è stata decisa secondo le modalità di cui al comma 6 del citato art. 84.

La difesa erariale, nella memoria difensiva depositata il 22 maggio 2020, ha chiesto il differimento dell'odierna udienza camerale «onde consentire [...] - posta la complessità delle questioni giuridiche sollevate e la rilevanza che la risoluzione delle stesse riveste per l'Amministrazione resistente - di svolgere compiutamente il proprio diritto di difesa mediante discussione orale della controversia in conformità ad una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 84, comma 5 del Decreto Legge n. 18/2020 recentemente fornita da Codesto Ecc.mo Consiglio (v. Cons. di Stato, Sez. VI, ord. 21 aprile 2020, n. 2539)» (v. così, testualmente, p. 1 della memoria).

6. Preliminarmente si osserva che non può trovare accoglimento l'istanza di differimento dell'odierna udienza camerale, quale formulata dalla difesa erariale.

Infatti, considerato che si verte in fattispecie di procedimento camerale ex art. 87, comma 2, lett. c), c.p.a., assoggettato a un rito accelerato, si pone un'esigenza specifica di tutela del diritto dell'originaria ricorrente alla ragionevole durata del processo, da ritenersi prevalente sulle esigenze difensive prospettate in via astratta e generica a suffragio della richiesta di differimento in funzione di una discussione orale.

A ciò si aggiunga che l'amministrazione appellante ha, comunque, svolto le proprie difese di merito nella memoria difensiva depositata il 22 maggio 2020, sicché non si pone questione alcuna di rimessione in termini, peraltro neppure richiesta.

6.1. In via preliminare di rito occorre, inoltre, precisare che, alla luce della situazione di soccombenza dell'originario controinteressato [omissis], parte del giudizio di primo grado (ed ivi non costituito in giudizio), quest'ultimo per un verso era autonomamente legittimato ad impugnare la pronuncia ad esso sfavorevole, assumendo quindi la veste di cointeressato all'appello (in concorso con l'amministrazione appellante), e per altro verso è privo di interesse a contraddire rispetto all'appello proposto dall'amministrazione, con la conseguenza che la mancata notificazione dell'appello al predetto non comporta la necessità di disporre l'integrazione del contraddittorio nei suoi confronti (sul principio processuale amministrativo, per cui nel giudizio di appello proposto dall'amministrazione resistente soccombente in primo grado gli originari controinteressati, avendo una posizione coincidente con essa, sono privi di interesse a contraddire e non devono quindi essere evocati in giudizio, v. C.d.S., Sez. IV, 8 ottobre 2013, n. 4930;
C.G.A.R.S., 1° giugno 2012, n. 509).

7. La Sezione rimettente, nel deferire le questioni sub 4 all'esame all'Adunanza plenaria, ha precisato che esse riguardano tutti i documenti dell'anagrafe tributaria oggetto dell'istanza di accesso dell'originaria ricorrente, e non solo quelli inseriti nella sezione archivio dei rapporti finanziari.

7.1. Sulla prima questione, relativa alla qualificazione dei documenti dell'anagrafe tributaria quali documenti amministrativi ai fini dell'accesso difensivo, la Sezione rimettente non ha registrato alcuno specifico contrasto giurisprudenziale, mentre in ordine alla tematica del rapporto tra l'istituto dell'accesso difensivo di cui all'art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 e le norme processuali disciplinanti l'acquisizione dei documenti amministrativi al processo civile (sia secondo le previsioni generali, ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 c.p.c., sia secondo le previsioni speciali nei procedimenti in materia di famiglia, ai sensi del combinato disposto degli artt. 492-bis c.p.c. e 155-sexies disp. att. c.p.c.), su cui s'incentra la questione principale deferita all'Adunanza plenaria, ha segnalato un aperto contrasto di giurisprudenza insorto all'interno della Quarta Sezione, nei seguenti termini.