Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2018-01-26, n. 201800546

Pubblicato il 26/01/2018

N. 00546/2018REG.PROV.COLL.

N. 00204/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 204 del 2014, proposto dalla s.r.l. Unipersonale Marina di RA, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Giulio Cerceo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Daniele Vagnozzi in Roma, viale Angelico, n. 103;

contro

La Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti di

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, la Capitaneria di Porto di RA, l’Agenzia del Demanio, Filiale di RA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma della sentenza del T.A.R. Abruzzo, Sezione staccata di RA, n. 284/2013, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Capitaneria di Porto di RA e dell’Agenzia del Demanio, Filiale di RA;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 novembre 2017 il Cons. Francesco Mele e uditi per le parti l’avvocato Giulio Cerceo e l’avvocato dello Stato Maria Vittoria Lumetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza n. 284 del 20 maggio 2013, il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – Sezione staccata di RA (Sezione Prima) respingeva il ricorso proposto dalla Società Unipersonale Marina di RA a r.l., titolare di una concessione relativa alla temporanea occupazione e all’uso di una zona demaniale marittima e specchi acquei allo scopo di costruirvi e mantenervi per anni 50 un approdo per il diporto nautico, avverso la determina n. DE/1/2011 del 15.2.2011 del Direttore Regionale della Direzione Trasporti, Infrastrutture, Mobilità e Logistica, con la quale, a parziale rettifica della determina del 18 agosto 2010, veniva rideterminato il canone di concessione riferito al parametro di occupazione di specchio acqueo e determinato il canone di concessione per l’anno 2011.

In particolare, la rideterminazione del canone concessorio per gli anni dal 2007 al 2010 era scaturita dalla circostanza che la gran parte dello specchio acqueo asservito era ricompresa tra i 100 ed i 300 metri dalla costa (e non in toto entro i 100 metri), mentre la determinazione del canone per l’anno 2011 veniva operata facendo applicazione dei criteri di cui all’art. 1, commi 251 e 252, della legge n. 296 del 2006, così come avvenuto per i canoni dal 2007 al 2010.

La prefata sentenza esponeva in fatto quanto segue.

« Con determina del 1.2.2011 (n. DE/1/2011) è stato ricalcolato il canone dovuto dal Porto turistico di RA, in base alla legge finanziaria n. 296/2006 (art. 1, commi 251 e 252), per gli anni 2007/2010, nonché per il 2011, con riferimento al parametro di occupazione dello specchio d’acqua. La zona demaniale marittima concessa alla società ricorrente è pari a mq. 275.000, destinata ad approdo turistico e per la durata di anni 50 a decorrerre dal 20.6.1984, con atti di sub-ingresso del 13.4.1988 e del 18.6.2003, nonché suppletivo dell’8-3-2002. A base della misura dei nuovi canoni vi è la radicale riforma della legge finanziaria 2007 che ha abolito la disciplina favorevole ai porti turistici ed ha comportato la richiesta di conguagli dei canoni 2007/2010 e la maggiorazione del canone 2011. Con sentenza n. 1287/2010 questo Tribunale ha respinto l’impugnativa avverso il provvedimento del 13.4.2010, relativo ai conguagli 2007/2010. Con la determina del 15.2.2011 sono stati rettificati i canoni 2007/2010, ed è stato richiesto, previo scomputo del plus versato, il pagamento della somma pari ad euro 123.591, 63, ad integrazione del canone 2011. Il provvedimento è censurato per essere un’applicazione retroattiva per la concessione già rilasciata e/o rinnovata prima del 1.1.2007, data di entrata in vigore della nuova legge. Si invoca l’art. 39 cod. navig. Che afferma che il canone viene determinato all’atto della concessione, considerata lex specialis, e che sarebbe suscettibile di aggiornamento, ma non di rideterminazione per non alterare il rapporto sinallagmatico in atto, ci si appella anche agli artt. Della cost. 3, 41 e 97, in uno agli artt. 43 e 49 del Trattato CE. Viene invocato, infine, il principio di affidamento e di ragionevolezza, ritenendosi non conferente alla fattispecie la sentenza della Corte Cost. n. 302/22.10.2010. Altri motivi attengono al difetto di motivazione ed alla violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990. La Regione Abruzzo, con memoria depositata il 29.3.2013, osserva che, una volta abrogata la lex favoris per i porti turistici, trova applicazione la legge generale di cui all’art. 3, comma 1, lett. b del d.l. 400/1993, ritenendo infondate le opposte argomentazioni dedotte ».

Avverso la sentenza di rigetto del giudice di prime cure, la Società Unipersonale Marina di RA a r.l. ha proposto appello, lamentandone l’erroneità e chiedendone l’integrale riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso di primo grado.

Essa ha in proposito lamentato:

1) Erroneità della sentenza nella parte in cui ha considerato infondato il primo motivo posto a fondamento dell’impugnativa proposta – carenza di motivazione sul punto – mancato esame delle argomentazioni poste a sostegno del dedotto motivo;

2) Erroneità della decisione appellata nella parte in cui ha ritenuto di poter superare il secondo motivo posto a base dell’impugnativa – carenza di motivazione – illogicità – errore sui presupposti; 3) Erroneità della decisione di primo grado nella parte in cui ha ritenuto sussistenti i dedotti vizi di difetto di motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990.

Si sono costituiti in giudizio l’Agenzia del Demanio, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, la Capitaneria di Porto di RA e la Regione Abruzzo, deducendo l’infondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie illustrative e di replica.

La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione alla pubblica udienza del 30 novembre 2017.

DIRITTO

1. Con il primo motivo la Società Unipersonale Marina di RA lamenta: erroneità della sentenza nella parte in cui ha considerato infondato il primo motivo di impugnazione – carenza di motivazione sul punto – mancato esame delle argomentazioni poste a base del motivo.

In particolare, essa censura la sentenza appellata per non aver ritenuto che le nuove disposizioni dovessero ritenersi applicabili solo alle concessioni assentite e rinnovate successivamente alla data di entrata in vigore della legge finanziaria del 2007, non potendosene fare applicazione ai rapporti già in corso di esecuzione.

La società richiama in primo luogo il dato letterale di cui al comma 1 dell’articolo 3 del d.l. n. 400/1993 (convertito nella legge 4 dicembre 1993, n. 494), il quale individua i criteri per la determinazione dei canoni annui « per concessioni rilasciate o rinnovate con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei », evidenziando che tale espressione depone per l’inapplicabilità delle nuove disposizioni alle concessioni in corso di vigenza, non potendo queste dirsi né rilasciate né rinnovate dopo il 1° gennaio 2017.

La società rileva ancora che, nelle precedenti occasioni in cui il legislatore ha inciso sui criteri di quantificazione dei canoni demaniali, le innovazioni sono state applicate solo ai rapporti concessori sorti o rinnovati a seguito della loro introduzione, senza incidere su quelli in corso di efficacia.

Tanto si era verificato proprio con l’entrata in vigore del d.l. n. 400/1993, in tema di revisione dei criteri di quantificazione dei canoni demaniali marittimi, e la legge n. 449/1997 aveva stabilito che i canoni determinati ai sensi del d.l. n. 400/93 si sarebbero dovuti applicare alle concessioni aventi decorrenza successiva al 31 dicembre 1997, così escludendo l’applicazione retroattiva della disciplina.

Altro argomento a sostegno della non applicabilità dei nuovi canoni alle concessioni in corso deriverebbe dal fatto che il menzionato articolo 3 del d.l. n. 400/1993, come modificato dalla legge finanziaria per il 2007, individua i criteri per la determinazione dei canoni annui.

Orbene, ai sensi dell’articolo 39 del codice della navigazione, la misura del canone è determinata dall’atto di concessione, costituendo in tal modo l’elemento essenziale di esso e potendo, pertanto, dopo il rilascio della concessione, essere unicamente aggiornato, ma non subire nuove determinazioni.

Di conseguenza, tale situazione impedisce l’operatività immediata di fonti normative potenzialmente in grado di incidere sugli assetti della concessione, alterandone l’equilibrio sinallagmatico.

Invero, la disciplina della concessione stabiliva gli obblighi del concessionario, rispecchiando l’equilibrio economico-finanziario posto a fondamento del rapporto su accordo delle parti, sicché l’aumento del canone finisce per alterare detto equilibrio in danno del concessionario.

L’applicazione dei nuovi canoni al rapporto già in corso determinerebbe una lesione dell’affidamento del privato, atteso che egli, in base alla certezza del quantum della propria obbligazione, aveva pianificato la propria attività imprenditoriale.

Questo costituirebbe ulteriore argomento per ritenere l’inapplicabilità dei nuovi canoni ai rapporti concessori in corso