Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2019-04-30, n. 201902826

Pubblicato il 30/04/2019

N. 02826/2019REG.PROV.COLL.

N. 07879/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7879 del 2017, proposto da:
FINWORLD S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Adriano Tortora, Saverio Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Saverio Sticchi Damiani in Roma, p.zza S. Lorenzo in Lucina, n. 26;

contro

BANCA D’ITALIA, in persona del Governatore pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Rita Ceci, Raffaele D’Ambrosio, Nicola De Giorgi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stefania Ceci in Roma, via Nazionale, n. 91;
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via EI Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZ. III n. 10918 del 2017;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 10918/2017;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della CA D’AL e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 marzo 2019 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Saverio Sticchi Damiani, Adriano Tortora, Ceci Stefania Rita e Davide Di Giorgio dell’Avvocatura dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ I fatti rilevanti ai fini del decidere possono così riassumersi:

- la RL s.p.a. (di seguito: “RL”), società di intermediazione finanziaria attiva nel comparto dell’emissione di fiEIussioni e garanzie, era iscritta nell’elenco speciale di cui all’articolo 107 del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (di seguito: “TUB”), sin dal 10 settembre 2001;

- nel corso del 2011, alcuni accertamenti ispettivi condotti dalla CA d’AL rilevavano difficoltà strutturali, reddituali e creditizie della società;

- dopo un’ulteriore ispezione di vigilanza, condotta dal 5 febbraio al 20 marzo 2015, RL riceveva notifica del provvedimento prot. n. 0716283/15 del 30 giugno 2015, recante la sua cancellazione dall’elenco speciale degli intermediari finanziari, ai sensi dell’art. 111, commi 2 e 3, del TUB;

- avverso l’atto di cancellazione, RL proponeva un primo ricorso innanzi al T.a.r. del Lazio (iscritto con n.r.g. 8944/2015);

- successivamente, in data 10 ottobre 2015, la RL presentava alla CA D’AL istanza di autorizzazione per l’iscrizione nel nuovo albo degli intermediari finanziari, ai sensi del novellato art. 106 TUB;

- la CA d’AL comunicava, con nota prot. 1322831/15 del 14 dicembre 2015, il mancato avvio del procedimento, ritenendo l’istanza incompleta con riferimento: ai requisiti EI partecipanti qualificati e degli esponenti aziendali; al rispetto delle previsioni in materia di esternalizzazione di funzioni aziendali; al regolamento in materia di e in materia di esternalizzazione; alla documentazione e alle informazioni necessarie per valutare la qualità del detentore di partecipazioni qualificate, la solidità finanziaria del progetto e l’affidabilità della sua situazione finanziaria;

- la RL riscontrava la documentazione richiesta, ma in data 30 agosto 2016, la CA d’AL, con nota prot. 1052783/16, inviava il preavviso di rigetto dell’istanza proposta;

- faceva seguito, in data 29 novembre 2016, il provvedimento (prot. n. 1425970/16) definitivo di diniego all’accoglimento dell’istanza di autorizzazione all’attività di concessione di finanziamento, con il quale l’Autorità di vigilanza adduceva quale motivi ostativi: i) l’inadeguatezza delle risorse patrimoniali a fronteggiare i rischi assunti; ii) la mancanza EI requisiti di qualità e solidità finanziaria EI soci qualificati diretti e indiretti; iii) l’inidoneità della governance ad assicurare la sana e prudente gestione aziendale; iv) l’inadeguatezza del sistema EI controlli interni e del sistema informativo contabile; v) l’inattendibilità e incoerenza del programma di attività;

- anche il provvedimento di diniego da ultimo citato veniva impugnato dalla RL innanzi al Tar del Lazio, sia con motivi aggiunti nel giudizio già pendente avverso il provvedimenti di cancellazione, sia con ricorso autonomo (iscritto con n.r.g. 641/2017);

- con sentenza n. 10918 del 31 ottobre 2017, il Tribunale Amministrativo regionale del Lazio, previa riunione per connessione soggettiva e oggettiva EI due procedimenti, dichiarava improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio avverso il provvedimento di cancellazione, e respingeva sia motivi aggiunti che il ricorso autonomo avvero il diniego di iscrizione.

2.‒ Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la RL, riproponendo in sostanza i motivi già proposti in primo grado sia pure adattati all’impianto motivazionale della decisione gravata.

3.‒ La CA d’AL ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze si sono costituiti in giudizio, argomentando le ragioni dell’infondatezza del gravame.

4.‒ Con ordinanza n. 426 del 31 gennaio 2018, la Sezione ‒ « rilevato: che la presente controversia necessita di approfondimenti istruttori incompatibili con il carattere sommario tipico della presente fase cautelare; che, dunque, occorre disporre la sollecita definizione del giudizio nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, del c.p.a; che, nelle more dell’udienza pubblica, nel bilanciamento EI contrapposti interessi, è opportuno sospendere l’esecutività della sentenza impugnata, attesto che l’appellante ha prestato cauzione in forma di polizza fiEIussoria sino all’importo di € 20.000.000,00 » ‒ ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata e rinviato per la trattazione del merito all’udienza pubblica del 29 marzo 2018.

4.1.‒ Con successiva ordinanza n. 2090 del 3 aprile 2018, la Sezione ha disposto una consulenza tecnica d’ufficio, incaricando a tal fine il Rettore dell’Università Bocconi di Milano, con facoltà di delega a docente esperto del settore bancario e finanziario, al quale sono stati formulati i seguenti quesiti: a) « avuto riguardo al momento in cui sono stati adottati i provvedimenti impugnati (segnatamente, gli atti con cui la CA d’AL, in data 30 giugno 2015, ha prima cancellato la società RL s.p.a. dall’elenco speciale degli intermediari finanziari, ai sensi dell’art. 111, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 385 del 1993, e poi, in data 29 novembre 2016, ha rigettato l’istanza di iscrizione nell’albo di cui al nuovo art. 106 del d.lgs. n. 385 del 1993), verifichi il CTU il possesso in capo alla società appellante EI requisiti (prescritti dalla regolazione di settore), di solidità patrimoniale, qualità e solidità finanziaria EI soci qualificati, governance, nonché di adeguatezza del sistema EI controlli interni e del sistema informativo contabile, ciò anche alla luce delle misure messe in atto dalla medesima, in adempimento alle indicazioni fornite dalla CA d’AL nella nota prot. 1052783/16 del 30 agosto 2016 »; b) « raffronti il CTU le proprie valutazioni con quelle compiute dall’Autorità di vigilanza, rimarcando i profili specifici di convergenza o di contrasto ».

4.2.‒ Con ordinanza n. 3424 del 20 luglio 2018, la Sezione ‒ premesso quanto segue: «[…] § 5. La CA d’AL - con l’istanza ora in esame - ha chiesto che questa Sezione disponga la revoca della propria ordinanza cautelare n. 426 del 2018, segnalando che: a) dopo il deposito della ordinanza di questa Sezione n. 2642 del 26 giugno 2017, in data 11 luglio 2017 la CA d’AL ha ricevuto - ‘con modalità telematiche’ - la polizza fiEIussoria n. 534768/17, che risultava rilasciata il 7 luglio 2017 alla società appellante da parte di IP-Crédit Agricole; b) con comunicazione via PEC dell’8 luglio 2017, la stessa società ha comunicato alla CA d’AL il deposito della garanzia, trasmettendo copia della medesima polizza della fiEIussione; c) a seguito EI relativi accertamenti e su richiesta di CA d’AL, IP - con una nota di data 28 giugno 2018, n. 358 - ha comunicato di non aver prestato alcuna garanzia nell’interesse della s.p.a. RL e di non aver mai intrattenuto alcun rapporto con essa, né direttamente né tramite le altre banche del proprio gruppo tra cui il Crédit Agricole AL; d) nella medesima nota n. 358 del 28 giugno 2018, depositata in questo giudizio, IP ha anche espressamente definito “falsa” la polizza fiEIussoria “asseritamente emessa in data 7 luglio 2017”; e) la stessa CA d’AL - anche sulla base delle indagini alle quali si è riferita - ha constatato la falsità della polizza fiEIussoria in questione, segnalando come nemmeno risulti che la s.p.a. RL abbia effettuato alcun pagamento per ottenere il suo rilascio. La CA d’AL, nel rilevare che si dovrebbe anche considerare inaffidabile la medesima società, ha chiesto che questa Sezione disponga la revoca della propria ordinanza n. 426 del 31 gennaio 2018, in considerazione della ‘inesistenza ab origine’ della garanzia indicata dalla Sezione quale evento della condizione apposta alla ordinanza cautelare n. 2642 del 2017 » ‒ ha accolto la domanda di revoca della misura cautelare formulata dalla CA d’AL, rilevando che: […] dall’esame della documentazione acquisita, rilevante per la definizione della presente fase processuale (in sede di domanda di revoca della precedente ordinanza cautelare di accoglimento), emergono elementi univoci e concordanti che inducono a ritenere che non sia stata a suo tempo presentata la polizza fiEIussoria, corrispondente a quella considerata necessaria (per la salvaguardia degli interessi pubblici), quale presupposto della efficacia interinale delle ordinanze n. 2642 del 2017 e n. 426 del 2018. L’ordinanza n. 426 del 2018 si è basata sul decisivo presupposto della