N. 05822/2014REG.PROV.COLL.

N. 03786/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3786 del 2009, proposto da:
Policlinico di Monza Casa di Cura Privata Spa, rappresentata e difesa dagli avv. M C e C D P, con domicilio eletto presso M C in Roma, via Pierluigi Da Palestrina, n. 63;

contro

Regione Lombardia;

nei confronti di

Azienda Sanitaria Locale Provincia di Milano 3, Azienda Ospedaliera S.Gerardo di Monza;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - MILANO: SEZIONE III n. 00419/2008, resa tra le parti, concernente remunerazione prestazioni svolte da strutture sanitarie pubbliche e accreditate

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto che l’Amministrazione appellata non si è costituita nel giudizio di appello.

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2014 il Cons. A P e udito per la parte appellante l’avvocato Lorenzelli su delega di Contaldi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. - Il Policlinico di Monza casa di cura privata S.p.a. ha proposto appello avverso la sentenza del Tar Lombardia - Milano, Sez. II, n. 419/2008 che ha respinto il ricorso dallo stesso Policlinico proposto contro la Regione Lombardia, l’ASL Provincia di Milano 3 e l’Azienda Ospedaliera San Gerardo di Monza per l'annullamento della Deliberazione della Giunta Regionale n. VIII/3065 del 1.8.2006, avente ad oggetto la “determinazione in merito alla remunerazione di alcune funzioni non coperte da tariffe predefinite svolte dalle aziende ed enti sanitari pubblici e privati accreditati, per l’anno 2005, assegnazione del fondo qualità avanzata di cui alla DGR n. VII/16.827 del 19 marzo 2004”, nella parte in cui dispone la distribuzione del fondo di qualità avanzata fra le strutture e gli enti accreditati, con esclusione della ricorrente azienda ospedaliera.

Nel 2003 la Giunta Regionale della Lombardia, con deliberazione n. 12287 del 4.3.2003, aveva quantificato in € 26 milioni annui i fondi destinati a remunerare le “funzioni di eccellenza” delle strutture sanitarie lombarde.

Per l'anno 2003 il Policlinico di Monza e`stato indicato quale struttura di eccellenza e la Regione, con deliberazione n. VII/17.250 del 23 marzo 2004, gli ha riconosciuto € 2.021.769,00 per funzioni di eccellenza ed € 758.181,00 per altre funzioni non coperte da tariffe predefinite.

In data 19 marzo 2004, la Giunta Regionale della Lombardia ha deliberato, con DGR n. VII/16.827, l’approvazione degli indicatori e del metodo da utilizzare per la valutazione della “qualità avanzata” (nuova denominazione assegnata alla “funzione di eccellenza” a partire dal 2004) delle attività sanitarie di ricovero ordinario nell’anno 2004.

Tale ultima deliberazione prevedeva, altresì, che al conseguimento del premio di qualità avanzata sarebbe stato corrisposto un incremento del fatturato proporzionale alla somma stanziata dalla precedente DGR n. VII/15.324 del 28 novembre 2003.

Nel 2004, il Policlinico di Monza non è stato riconosciuto come struttura di qualità avanzata e, pertanto, la DGR n. VIII/370 del 20 luglio 2005 di assegnazione del fondo di qualità avanzata di cui alla DGR n. VII/16.827 del 19 marzo 2004 non gli ha corrisposto alcuna risorsa.

Avverso tale DGR n. VIII/370 del 20 luglio 2005 il Policlinico di Monza ha proposto ricorso innanzi al Tar Lombardia che lo ha in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto con sentenza n. 4799/2009.

Con ricorso notificato in data 3 novembre 2006, il Policlinico di Monza ha poi impugnato la successiva DGR n. VIII/3065 del 1 agosto 2006 di assegnazione del fondo di qualità avanzata per l’anno 2005, in quanto la stessa non prevedeva nessuna risorsa da erogare a favore dell'odierna appellante, così come era accaduto per l’anno 2004.

2. - Il Tar Lombardia - Milano, Sez. II, ha respinto quest’ultimo ricorso con sentenza n. 419/2008, impugnata nel presente giudizio. Il Tar ha valorizzato innanzitutto la modifica del titolo necessario per l’attribuzione delle risorse (che è passato dal riconoscimento delle “funzioni di eccellenza” a quelle di “qualità avanzata”) considerandola non meramente nominale, ma espressione di una diversa determinazione dei valori osservati e dei connessi parametri di valutazione. Inoltre ha evidenziato come la Regione Lombardia, nella deliberazione di Giunta Regionale n. VII/16.827 del 19.3.2004, pur avendo confermato in buona parte i criteri indicati nella corrispondente deliberazione per il 2003, abbia introdotto alcuni parametri del tutto nuovi rispetto a quelli previsti dalla precedente DGR n. 12287 del 4.3.2003 quali: la “Comorbilità”, il “Data quality”, i “Ricoveri ripetuti”,“l’Attrazione”, il “numero di pazienti con diagnosi urgenti/numero ricoveri %” (che ha sostituito la precedente “% di posti letto dedicati a pazienti urgenti”), il “numero di pazienti con diagnosi di tumore maligno/numero ricoveri %” (che ha sostituito la precedente “% di posti letto dedicati a pazienti con diagnosi oncologici”), la “Percentuale di pazienti maschi/femmine”, il “numero di posti letto mediamente utilizzati dalla U.O.”.

Con riferimento al secondo motivo, il Tar ha ravvisato la sussistenza della “motivazione per relationem” affermando che, dalla documentazione depositata dall’Amministrazione a seguito dell’ordinanza istruttoria, fosse possibile desumere, piuttosto agevolmente, sia i criteri seguiti per la attribuzione dei punteggi alle diverse strutture ospedaliere, che le modalità di calcolo impiegate.

Indicatori e criteri sono infatti definiti, in maniera sufficientemente precisa, nell’allegato tecnico alla DGR n. 16827/2004 DGR n. VII/16.827 ai quali fa espressamente rinvio la avversata DGR n. VIII/3065 del 2006, con la conseguenza che il ricorrente avrebbe potuto verificare le modalità di calcolo e i corrispondenti risultati mediante richiesta di accesso agli atti presso gli uffici competenti.

Il Tar ha poi riconosciuto il provvedimento impugnato come atto amministrativo generale cui si applica lo speciale regime previsto dall’art.13, primo comma, della legge n. 241/1990 di esenzione dalle regole di comunicazione di avvio del procedimento, che in ogni caso era conosciuto dalla ricorrente non fosse altro perché la stessa aveva impugnato la precedente DGR n. VIII/370 del 20.7.2005 che aveva negato analogo riconoscimento per l’anno precedente.

Il Tar sul punto conclude che, attesi i chiari e rigidi criteri individuati dalla Regione, l’apporto partecipativo ben difficilmente avrebbe potuto condurre ad un esito diverso della procedura e che in ogni caso la ricorrente azienda ospedaliera non si è fatta carico di evidenziare quali fatti e circostanze avrebbe rappresentato all’amministrazione procedente se fosse stata informata dell’avvio del procedimento.

3. - Il Policlinico di Monza casa di cura privata S.p.a. osserva preliminarmente nell’appello , riguardo all'eccezione di inammissibilità per omessa impugnazione dell’atto presupposto avanzata dall’Amministrazione e non considerata dal TAR, che quell'atto, non presentando il requisito di immediata lesività della posizione giuridica dell'appellante, non poteva essere oggetto di impugnazione autonoma. L'appellante censura invece nel merito la sentenza lamentando che la stessa ha erroneamente creduto che fossero stati introdotti nuovi indicatori per il riconoscimento delle funzioni di “qualità avanzata” per l’anno 2005, mentre i criteri valutativi per il 2005 sono sostanzialmente identici o analoghi a quelli fissati nella precedente DGR n. VII/17.250 del 23.4.2004, che per il 2003 avevano consentito al Policlinico di ottenere l’attribuzione delle funzioni di eccellenza ed i conseguenti fondi. La sentenza non offre alcuna motivazione ulteriore nonostante che, anche ammettendo il mutamento dei criteri, resta priva di qualsiasi motivazione la decisione di non riconoscere le funzioni avanzate al Policlinico di Monza, che aveva, nel corso del biennio intercorso fra la deliberazione n. VII/17.250 del 23.4.2004 e la DGR n. VIII/3065 del 1 agosto 2006, migliorato i propri standard qualitativi. Il provvedimento non contiene alcuna indicazione circa i motivi che hanno condotto all'esclusione di soggetti ritenuti di eccellenza per l'anno 2003 ed è infatti privo di qualsiasi riferimento ai criteri di calcolo, ai punteggi ed ai risultati della valutazione di qualità avanzata con i quali si è proceduto all’assegnazione, risultando quindi senza una qualsiasi motivazione. La sentenza infine ha giustificato anche la mancata comunicazione di avvio del procedimento, ritenendo erroneamente che il provvedimento impugnato fosse un atto amministrativo a fini generali e non un atto plurimo rivolto a ciascuno dei destinatari con conseguente violazione degli articoli 3, 7 e segg. della legge n. 241/1990 e dei principi del contraddittorio e del giusto procedimento.

4. - L’Amministrazione appellata non si è costituita nel giudizio di appello.

5. - La causa è stata chiamata ed è passata in decisione alla udienza pubblica del 16 ottobre 2014.

DIRITTO

6. - L’appello è infondato.

6.1. – Sono condivisibili gli argomenti che danno fondamento alla sentenza del TAR per le ragioni di seguito indicate:

- non è contestato che dal 2004 al 2005, non vi è solo un mutamento di denominazione ma anche un mutamento dei criteri puntualmente individuati dalla sentenza stessa, mutamento che non è in sé contestato dall’appellante, salvo rilevarne il carattere meramente formale. Al riguardo si osserva che il Policlinico di Monza si limita ad affermare la identità sostanziale o l’analogia dei criteri, ma né in primo grado né in appello ha dimostrato che le differenze puntualmente indicate dal TAR alla luce degli elementi forniti in primo grado dall’Amministrazione erano prive di effetti sostanziali.

- La stessa sentenza del TAR afferma anche che la motivazione del provvedimento è ricavabile “per relationem” dal rinvio alla istruttoria svolta quale risulta dalla documentazione esibita in giudizio, non risultando illogicità o errori di fatto nell’attribuzione dei punteggi e nelle valutazioni sottostanti. L’appellante non ha portato elementi concreti nemmeno per dimostrare una scorretta applicazione in sede di attribuzione dei punteggi sulla base della documentazione depositata agli atti e che avrebbe comunque potuto in ogni momento conoscere mediante accesso agli atti. Tale valutazione, in assenza di specifiche contestazioni, non può che essere confermata sulla base dei parametri e dei limiti che il giudice amministrativo deve obbligatoriamente rispettare nella verifica dell’esercizio di discrezionalità tecnica da parte dell’Amministrazione, come ha già rilevato sullo stesso punto il giudice di primo grado;

- quanto alle censure procedurali relative alla mancata comunicazione dell’avviso di procedimento ai sensi degli articoli 3 e 7 della legge n. 241/1990, la sentenza del TAR osserva che il provvedimento impugnato costituisce provvedimento a fini generali che, a norma dell’art.13, comma 1, della legge n. 241/1990 non richiede l’adozione della procedure partecipative dalla stessa legge previste. Tale considerazione del TAR è comprovata dal fatto che il provvedimento è atto di organizzazione e programmazione di tipo generale e in quanto tale rivolto alla generalità degli istituti operanti in Lombardia, che sono tutti potenzialmente eleggibili al riconoscimento di cui si discute. Pertanto esso non può essere considerato un atto plurimo rivolto a ciascuno dei destinatari, come ritiene l’appellante.

6.2. – Si può utilmente aggiungere che, proprio in quanto si tratta di un provvedimento a fini generali, oltre a non richiedere l’attivazione delle procedure partecipative, esso non deve essere motivato in modo specifico con riferimento ai singoli istituti, dal momento che legittimamente le premesse si limitano a far riferimento alle valutazioni operate in fase istruttoria secondo i criteri fissati dalla DGR n. 16827/2004, valutazioni che, insieme ai relativi punteggi, erano evidentemente conoscibili da tutti gli interessati mediante accesso agli atti e che sono state difatti depositate nel corso del giudizio di primo grado dall’Amministrazione resistente.

6.3. – In aggiunta alla argomentazione svolta dal TAR soprarichiamata per respingere la censura relativa alla similitudine dei criteri utilizzati nelle diverse annualità, può altresì rilevarsi che, trattandosi di una valutazione di merito comparativo, anche l’eventuale similitudine dei nuovi criteri non proverebbe affatto che il Policlinico di Monza aveva diritto al riconoscimento nell’anno successivo, pur avendo effettuato dei miglioramenti, dal momento che gli altri istituti potevano ben aver effettuato miglioramenti maggiori.

7. – In conclusione l’appello deve essere respinto confermandosi integralmente la sentenza del TAR anche nelle sue motivazioni.

8. - Non si dispone per le spese non essendosi costituita l’Amministrazione appellata.