Pubblicato il 09/11/2020

N. 06862/2020REG.PROV.COLL.

N. 02956/2020 REG.RIC.

N. 03344/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2956 del 2020, proposto dalla società Gesac S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati F S, B G M, M A S, P V e C C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei difensori in Roma, via Pinciana n. 25;

contro

i signori A M F, A G, B M, G M, F M, A N, R C, F P, M P, M C B, rappresentati e difesi dagli avvocati Guido Giovannelli e M G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Grez &
Associati s.r.l. in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
i signori Vincenzo Bruno, Orlando Cascino, Giuseppina Pepe, non costituitisi in giudizio;

nei confronti

del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Consorzio Aeroportuale Salerno-Pontecagnano Societa' Consortile a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato L V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato L V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Regione Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M R B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della F.I.L.T.-C.G.I.L. Federazione Regionale Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato E B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma, via Sistina, 121;
del Comune di Salerno, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Barone e A D M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Comune di Bellizzi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Comune di Pontecagnano Faiano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Consorzio Asi Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato D L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Confindustria di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A C e Paolo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei difensori in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

sul ricorso numero di registro generale 3344 del 2020, proposto dall’Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile, dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi n.12;

contro

i signori A M F, A G, B M, G M, F M, A N, R C, F P, M P, M C B, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Guido Giovannelli e M G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Grez &
Associati Srl in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
i signori Bruno Vincenzo, Cascino Orlando, Giuseppina Pepe non costituitisi in giudizio;

nei confronti

della Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Consorzio Aeroporto Salerno- Pontecagnano Società Consortile a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato L V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della società Gesac S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati, F S, B G M, M A S, P V e C C, , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Pinciana 25;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
del Comune di Bellizzi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Comune di Pontecagnano Faiano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Confindustria Salerno, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A C e Paolo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei difensori, in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, n. 259 del 24 febbraio 2020.

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati signori A M F, A G, B M, G M, F M, A N, R C, F P, M P, M C B, nonché del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Regione Campania, del Consorzio Aeroportuale Salerno, e della società Gesac S.p.A.;

Visti gli atti di intervento ad adiuvandum ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2020 il consigliere S M;

Uditi per le parti rispettivamente rappresentate gli avvocati B G M, F S, M A S, P V, C C, M G, A C, D L per sé e su delega di M N e di A D M, L V per sé e su delega di M A, di M R B e di E B, R P su delega dichiarata di M C e l’avvocato dello Stato D D G;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Appello n. 2956 del 2020

1. Con ricorso, e successivi motivi aggiunti, proposti innanzi al TAR per la Campania, sezione staccata di Salerno, i signori Vincenzo Bruno e consorti, impugnavano, unitamente agli atti presupposti, il decreto del Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare n. 36 del 6.2.2017, dichiarativo della compatibilità ambientale del Master Plan dell’Aeroporto di Salerno “Costa d’Amalfi”, e il decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. n. 20896 del 19.12.2018, recante l’approvazione del Master Plan dell’Aeroporto di Salerno “Costa d'Amalfi” (motivi aggiunti).

1.1 Secondo la Relazione illustrativa (pag. 67 e ss.) i principali interventi previsti per l’adeguamento ed il potenziamento dell’infrastruttura aeroportuale sono i seguenti:

a) Fase 1 (breve periodo: 1°- 3° anno):

sistema air-side:

- prolungamento della pista di volo di 367 m (sino a ragguagliare m 2.000) e realizzazione delle opere correlate;

- potenziamento della pavimentazione della pista di volo esistente;

- Realizzazione Nuove R.E.S.A. in THR 23 ed in THR 05;

- ampliamento, riconfigurazione e potenziamento Piazzale Aeromobili (Apron EST) al fine di garantire un PCN di 40;

- adeguamento e potenziamento del raccordo Delta alla classe III C/D;

- realizzazione dell’uscita veloce per l’immissione sul Piazzale Est;

- Livellamento ed adeguamento della portanza della STRIP/CGA. Nell’ambito del suddetto intervento si provvederà anche a riconfigurare un tratto di ca 500 m di perimetrale (lato ovest) in maniera tale che tutta la viabilità di servizio rimanga al di fuori della STRIP OVEST;

- realizzazione del nuovo sistema di drenaggio e trattamento delle acque di raccolta di prima pioggia e smaltimento delle acque meteoriche ricadenti sull’intero sedime;

- adeguamento e riconfigurazione APRON OVEST (Aviazione generale) e relativi raccordi Bravo ed Alfa;

sistema land-side:

- Costruzione dell’Edificio multifunzionale avente una superficie complessiva di 1.050 mq su due livelli, completo di tutti gli impianti e gli arredi:

- Costruzione degli Edifici Mezzi di Rampa per una superficie complessiva di circa 1000 mq;

- ampliamento dell’Edificio dei VV.FF. di circa 300 mq per l’ottenimento della categoria 7 ICAO

- Realizzazione di parcheggi a raso a servizio dell’Edificio Merci e Mezzi di Rampa e relativo accesso all’area land side

- Realizzazione nuova aerostazione Aviazione Generale e relativa viabilità parcheggi

b) Fase 2 (medio periodo: 4°-10° anno):

Sottofase A

- acquisizione di nuovi suoli e deviazione del tracciato del torrente Volta Ladri;

- ampliamento e riconfigurazione dei parcheggi frontistanti l’aerostazione, comprensivi di aree verdi, illuminazione e segnaletica orizzontale e verticale;

- ampliamento del Terminal (Nuova Area Partenze);
-

- riqualificazione e ampliamento Terminal esistente (nuova Area Partenze, nuova Area Arrivi, nuova Restituzione Bagagli, ampliamento Area Partenze esistente), sino a ragguagliare una superficie complessivamente pari a mq 7.500 su un unico livello, oltre ai mq 8.000 del piano interrato, adibito a impianti tecnologici;

- creazione di una nuova Area Rifornimento Autoveicoli;

Sottofase B

- prolungamento della pista 05 di 200 m ed opere correlate.

1.2. Innanzi al TAR, venivano articolate le seguenti censure:

I. Illegittimità dei provvedimenti impugnati derivata dall’incostituzionalità del d.lgs. 104/2017. Questione di costituzionalità ;

II. Illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati in quanto adottati in applicazione del d.lgs. 104/2017 attraverso una disposizione (art. 23, comma 3, secondo periodo d.lgs. 104/2017) contrastante con l’art. 3, par. 2, della direttiva 2014/52/UE. Disapplicazione della normativa nazionale incompatibile, in tesi, rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, in ipotesi ;

III. Violazione dell’art. 6, paragrafi 2, 3, e 4 Direttiva 2011/92 e dell’art. 6 della Convenzione di Aarhus. Violazione del diritto di partecipazione ai processi decisionali in materia ambientale. Omessa pubblicazione delle integrazioni documentali presentate da Enac .

La Commissione VIA, su richiesta del coordinatore della Sottocommissione, aveva ritenuto opportuno acquisire dal proponente ENAC alcune integrazioni documentali a corredo degli elaborati progettuali e dello Studio di impatto ambientale allegati all’istanza di VIA ex art. 23 del Codice.

A fronte di tale integrazione, secondo i ricorrenti sicuramente incidente su aspetti sostanziali dello Studio di impatto ambientale, il MATTM non aveva tuttavia attivato una nuova consultazione del pubblico interessato.

Così facendo l’autorità competente si sarebbe tuttavia posta in contrasto con gli artt. 6 paragrafi 2, 3 e 4 Direttiva 2011/92 e 6 della Convenzione di Aarhus che sanciscono il diritto dei soggetti interessati a partecipare in modo effettivo ai processi decisionali in materia ambientale;

IV. Violazione dell’art. 5, comma 1, lett. g) d.lgs. n. 152/2006. Insufficienza del livello informativo e di dettaglio del Master Plan di breve e medio periodo sottoposto a VIA .

Il Decreto impugnato sarebbe stato altresì illegittimo in quanto pone a fondamento della valutazione di impatto ambientale un “progetto” (il Masterplan aeroportuale redatto da ENAC) che non contiene un livello informativo e di dettaglio almeno equivalente quello previsto dall'articolo 93, commi 3 e 4 d.lgs. 163/2006, cui rinvia l’art. 5 comma 1 lett. g) d.lgs. 152/2006 nella versione ratione temporis applicabile.

Per ogni opera da realizzare nell’ambito del Masterplan sarebbe stato dunque necessario presentare la documentazione di cui all’art. 93, comma 4, del d.lgs. n.163/2006 ed al comma 2 dell’art. 24 d.P.R. 207/2010, cui si aggiungono la relazione generale di cui all’art. 25 e le relazioni specialistiche ex art . 26 del medesimo d.P.R. 207/2010.

Nel caso di specie, siffatti documenti o mancano del tutto oppure sarebbero assolutamente generici e riferiti al complesso dell’intervento o ad una singola opera (ad esempio la relazione idraulica prevista per il solo intervento di deviazione dei torrenti Diavolone e Volta ladri).

Tra gli elaborati progettuali e la documentazione dello SIA non erano stati presentati, per ogni singola opera:

(i) i “ calcoli delle strutture e degli impianti secondo quanto specificato all'articolo 28, comma 2, lettere h) ed i) ” (art. 24 comma 2 lett. f) D.P.R. 207/2010);

(ii) il “ disciplinare descrittivo e prestazionale degli elementi tecnici ” (art. 24 comma 2 lett. g) del d.P.R. 207/2010);

(iii) le relazioni tecniche specialistiche in ambito idrologico, geologico, geotecnico e strutturale previste dall’art. 26 d.P.R. 207/2010;

(iv) le relazioni sulle interferenze e le modalità per la loro risoluzione;

(v) la “ relazione tecnica delle opere architettoniche ”, che “ individua le principali criticità e le soluzioni adottate, descrive le tipologie e le soluzioni puntuali di progetto e le motivazioni delle scelte ” (art. 26 comma 1 lett. f) d.P.R. 207/2010);

(vi) la relazione sulle strutture che descrive “ le tipologie strutturali e gli schemi e modelli di calcolo ” (art. 26 comma 1 lett. c) d.P.R. 207/2010.

Mancava inoltre la relazione generale sul progetto definitivo, di cui all’art. 25 d.P.R. 207/2010;

V. Violazione dell’art. 191 TFUE. Violazione del principio di prevenzione. Violazione dell’art. 3 ter d.lgs. 152/2006. Violazione del principio di partecipazione in materia ambientale. Violazione dell’art. 5, comma 2, lett. c) dell’Allegato II, lett. A, B2 e G e dell’Allegato II n. 4 del D.P.C.M. 27.12.1988. Eccesso di potere per illogicità e sviamento. Illegittimo inserimento di prescrizioni o “condizioni” che rinviano la valutazione degli impatti ambientali dell’opera a fasi successive dell’espletamento della procedura di VIA .

Il Decreto n. 36/2017 sarebbe altresì illegittimo nella parte in cui ha deliberato la compatibilità ambientale dell’opera oggetto del Master Plan di breve e medio periodo condizionandola al rispetto di prescrizioni o condizioni ambientali che i ricorrenti ritenevano assolutamente generiche ed indeterminate, in quanto le stesse posticiperebbero a fasi successive l’analisi di impatti ambientali, che invece avrebbero dovuto essere esaminati in sede di VIA (atteso il suo carattere di mezzo preventivo di tutela dell’ambiente).

L’integrazione sostanziale di un progetto e la sua valutazione degli impatti ambientali posticipata all’ottenimento della compatibilità ambientale, si porrebbe altresì in aperto contrasto con il principio della necessaria partecipazione del pubblico alla Procedura di VIA sancito dall’art. 6 della Convenzione di Aarhus, richiamato nel considerando n. 20 alla Direttiva 2011/92/UE (ciò in quanto il pubblico interessato non partecipa alla fase di attuazione delle prescrizioni ed alla successiva fase di monitoraggio).

In particolare, nel caso di specie:

(i) in ordine alla componente “atmosfera”, il Decreto impugnato rimanda alla fase di “monitoraggio” ante operam la “ verifica della qualità dell’aria sia invernale che estiva […] comparando i nuovi dati ottenuti a quelli già presentati ” (prescrizione n. 1).

Si tratterebbe di valutazioni che dovevano essere effettuata in sede di VIA, anche alla luce di in quanto previsto dal D.P.C.M. 27.12.1988, secondo cui, una parte fondamentale del Quadro ambientale dello SIA è costituita (a) dall’illustrazione dei “ livelli di qualità preesistenti all'intervento per ciascuna componente ambientale ” (art. 5 comma 2 lett. c), unitamente (lett. b) alla “ caratterizzazione e analisi delle componenti ambientali ” con particolare riferimento allo “ stato di qualità dell'aria ” (per la componente Atmosfera, punto 5-A lett. c).

(ii) relativamente alla componente rumore, la prescrizione n. 2 rimanda alla fase di “ progettazione esecutiva ” la definizione della “ caratterizzazione acustica dell’intorno aeroportuale come previsto dagli artt. 4-5-6 del DM 31.10.1997 ” e dei relativi piani di azione in caso di superamento dei limiti acustici. Anche questi aspetti avrebbero dovuto essere valutati ed approfonditi in sede di VIA ai sensi del punto 5-G, Allegato II, D.P.C.M. 27.12.1988;

(iii) la prescrizione n. 4 rimanda alla fase di “progettazione esecutiva”, la determinazione delle modalità di trattamento delle acque reflue interessate dalle previsioni di ampliamento aeroportuale tenuto conto dell’implementazione della superficie pavimentata;

(iv) la prescrizione n. 5 rimanda alla fase di “progettazione esecutiva” l’integrazione del PUT nella definizione delle aree di scavo;

(v) la prescrizione n. 3 rimanda alla fase di “progettazione esecutiva” la “ dimostrazione ” della “ compatibilità idraulica degli alvei dei corsi d’acqua modificati con le portate meteoriche aggiuntive derivanti dalle incrementate superfici pavimentate ”.

Anche in questo caso, sarebbe stata posticipata la valutazione di impatti ambientali.

Al riguardo, il D.P.C.M. 27.12.1988, da un lato, (a) impone al proponente di “ stabilire la compatibilità delle modificazioni fisiche, chimiche e biologiche, indotte dall'intervento proposto, con gli usi attuali, previsti e potenziali, e con il mantenimento degli equilibri interni a ciascun corpo idrico, anche in rapporto alle altre componenti ambientali ” (Allegato II lett. B-2), dall’altro, con specifico riferimento agli “aeroporti”, (b) richiede di “ descrivere il sistema di smaltimento delle acque meteoriche ” (Allegato III, punto 4).

(vi) la prescrizione n. 6 rimanda alla “progettazione esecutiva” l’effettuazione di uno studio faunistico finalizzato a verificare l’adeguatezza dei sistemi di prevenzione e contrasto al fenomeno del birdstrike.

L’analisi delle prescrizioni dimostrerebbe l’illegittimità dei provvedimenti impugnati.

Per l’ipotesi in cui il TAR avesse dovuto ritenere che, sulla base della normativa nazionale come interpretata dalla giurisprudenza, l’Autorità competente abbia il potere, nell’ambito della VIA, di dettare prescrizioni vaghe e generiche che rinviino alla fase esecutiva l’effettuazione delle valutazioni ambientali e che di fatto colmino le lacune originarie dei progetti presentati, i ricorrenti chiedevano il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, prospettando le seguenti questioni:

(i) “ se l’articolo 191 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, i principi di precauzione e azione preventiva, richiamati nel considerando n. 2 della Direttiva 2011/92/UE, ostino all’interpretazione di una normativa nazionale ed in particolare dell’art. 5 comma 1 lett. g) D.Lgs. 152/2006 letta congiuntamente con l’art. 25 comma 4 D.Lgs. 152/2006, che consenta alle Autorità Competenti degli Stati membri, mediante l’apposizione di particolari condizioni e prescrizioni nel provvedimento di compatibilità ambientale reso all’esito della procedura di Valutazione di Impatto Ambientale, di rinviare la valutazione di alcuni impatti dell’opera ed il relativo giudizio di compatibilità ambientale alle fasi successive alla procedura di VIA ”;

(ii) “ se i considerando nn. 1, 18 e 36, l’art. 6 della Direttiva 2011/92/UE, nonché l’art. 6 della convenzione di Aarhus, ostino ad una normativa di uno Stato membro quale quella dettata dal D.Lgs. 152/2006 che esclude la partecipazione del pubblico interessato all’esecuzione di un progetto sottoposto a Valutazione di Impatto Ambientale alle successive fasi di attuazione esecuzione e monitoraggio, laddove in queste fasi al Proponente sia consentito modificare sostanzialmente il progetto sottoposto a Valutazione di Impatto Ambientale e venga altresì rinviata alle predette fasi la valutazione circa gli impatti ambientali delle modifiche effettuate ”;

VI. Violazione degli artt. 21 e 22 del d.lgs. 152/2006. Violazione dell’art. 5, part. 2, lett. d) dlla direttiva 2011/92/UE. Violazione dell’art. 4, comma 4, lett. c. D.P.C.M. 27.12.1988. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90. Eccesso di potere per omessa e/o insufficiente motivazione in ordine alle “principali alternative” inclusa l’ “opzione zero ”;

VII. Violazione dell’art. 4, comma 4, lett. b) e dell’art. 5, comma 1, lett. c) d.lgs. 152/2006. Violazione dell’Annex XIV ICAO, del Capitolo 5 del Regolamento Enac per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti e della circolare Enac del 23.12.2011. Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria. Mancata e/o insufficiente valutazione del pericolo di wildlife strike – bird strike .

Il Cap. 5 del Regolamento ENAC per la Costruzione e l’Esercizio degli Aeroporti impone di adottare “ azioni di mitigazione per prevenire rischi di wildlife strike sulla base di uno studio di tipo naturalistico-ambientale comprensivo di risk assessment” all’interno del quale (i) inquadrare a livello ambientale l’avifauna presente evidenziandone la quantità e le rotte di passaggio, (ii) localizzare le eventuali fonti di attrazione per volatili e (iii) valutare potenziale pericolosità delle presenze faunistiche per la navigazione aerea .

Lo stesso Regolamento impone altresì di individuare il coefficiente di rischio di esposizione al bird strike attraverso il Birdstrike Risk Index e di predisporre un piano di prevenzione e controllo del rischio di wildlife strike che “ definisca le azioni intraprese per prevenire o minimizzare il rischio di wildlife strike ” (Cap. 5, par. 3).

Siffatti obblighi vengono recepiti ed ulteriormente sviluppati nella Circolare ENAC del 23.12.2011 recante procedure per la prevenzione dei rischi di impatto con volatili ed altra fauna selvatica ( wildlife strike ) negli aeroporti e dal par.