Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2022-09-07, n. 202207799

Pubblicato il 07/09/2022

N. 07799/2022REG.PROV.COLL.

N. 01763/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1763 del 2017, proposto dal Circolo Sibilla Aleramo della Legambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Gaetani, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Civitanova Marche, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Calzolaio e Claudio Baleani, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Del Vecchio in Roma, viale Giulio Cesare n. 71;

nei confronti

di Depositi e vendite s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Stefania Ottoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luisa Gobbi in Roma, via Ennio Quirino Visconti n. 103;
di EN Prica s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, n. 500 del 31 ottobre 2016, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto il ricorso incidentale presentato dal Comune di Civitanova Marche;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Depositi e Vendite s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2022 il consigliere Claudio Tucciarelli, uditi per le parti gli avvocati Roberto Gaetani e Andrea Calzolaio e vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dall’avvocato Maria Stefania Ottoni.

FATTO e DIRITTO

1. Il circolo ricorrente ha proposto ricorso al T.a.r. per le Marche per l’annullamento: della delibera di giunta comunale di Civitanova Marche n. 409 del 17 dicembre 2015, avente ad oggetto la disciplina della circolazione e della sosta nel comparto edificatorio n. 1 del piano particolareggiato della zona direzionale D1B, nonché l'approvazione del protocollo d'intesa con la ditta Depositi e Vendite s.r.l; - dell'ordinanza n. 1 del 14 gennaio 2016; del verbale d'intesa tra il Comune di Civitanova Marche e la società Depositi e Vendite s.r.l.; e per l’accertamento dell’avvenuta usucapione dell’area in favore del Comune di Civitanova Marche e la declaratoria dell’obbligo di trasferimento dell’area in favore del Comune ai sensi dell’art. 2932 codice civile.

2. La risalente vicenda può essere così riassunta.

Con i provvedimenti impugnati – che fanno seguito a una lunga vicenda, su cui si è già pronunciato su aspetti pregressi il giudice amministrativo – è stato disciplinato l’utilizzo dell’area di circa mq. 3.800, ubicata a ovest della stazione ferroviaria del Comune di Civitanova Marche e di proprietà della società Depositi & Vendite s.r.l., che intende gestirla come parcheggio pubblico a pagamento, previa effettuazione, a proprio carico, di alcuni lavori di manutenzione e di completamento.

Dell’area in questione era stata disposta l’espropriazione dal Comune a richiesta e beneficio di un SO di urbanizzazione composto dalla grande maggioranza degli altri proprietari per l’attuazione di comparti edificatori con finalità residenziali e commerciali (convenzione del 2001, poi integrata nel 2003). A tale consorzio non vollero aderire taluni proprietari, interpellati a norma di legge. L’area è divenuta bianca a seguito dello stralcio operato dalla Provincia nel 2007 che, approvando la variante generale al P.R.G., dispose tale stralcio delle previsioni relative alla zona “Ceccotti” (che confermavano integralmente il Piano particolareggiato), senza imporre divieti specifici e ordinandone la ripianificazione.

Pertanto, in corso di efficacia delle convenzioni sottoscritte dal Comune e dal consorzio di urbanizzazione per la realizzazione dei tre comparti, con un parcheggio multipiano e un parcheggio a raso, la disciplina di P.R.G. e di piano particolareggiato che esse dovevano attuare è divenuta inoperante e l’intera area del comparto, a seguito dello stralcio, è divenuta zona bianca inedificabile ed è ancora in corso il procedimento per la nuova variante al P.R.G. per l’area controversa (c.d. “Ceccotti”). Al SO, per varie vicende societarie, sono subentrati ulteriori società e infine l’odierna appellata, avente causa da EN Prica.

La convenzione iniziale prevedeva, in riferimento alla estesa edificazione residenziale del PP D1B (in gran parte realizzata), l’assunzione in capo ai privati dell’impegno alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, restando in proprietà del consorzio tutte le aree destinate alla esecuzione di dette opere di urbanizzazione, fino al trasferimento conseguente al collaudo. Sull’area ex Frontoni la convenzione iniziale prevedeva un parcheggio a raso, a servizio peraltro dei vari comparti e non del solo comparto 1 in cui sono stati realizzati i fabbricati.

Mentre era in corso la procedura espropriativa, Comune e SO stipularono una convenzione integrativa, che poneva a carico di altro comparto (il comparto 3) la successiva realizzazione su tale area di un parcheggio multipiano e che nel frattempo il SO realizzasse e mantenesse il solo parcheggio a raso.

E’ stata quindi realizzata ampia edificazione residenziale e parcheggio a raso e, dopo l’annullamento e lo stralcio, il Comune rappresenta di essersi prodigato per mantenere la destinazione dell’area a parcheggio di uso pubblico sebbene la proprietà non fosse ancora transitata all’ente.

Infatti, il Comune, pur riconoscendo la proprietà privata dell’area, ha inteso mantenere la destinazione a parcheggio a raso, attuata all’epoca in cui erano efficaci le convenzioni.

Dopo che nel novembre 2015 la società appellata decise di inibire l’accesso all’area e al parcheggio ivi esistente, il sindaco emise l’ordinanza 1° dicembre 2015, n. 86, in autotutela possessoria, fondata sulla esistenza di un uso pubblico di fatto dell’area privata e di una sua alterazione unilaterale da parte del suo proprietario. Le parti stipularono poi un verbale di intesa, al fine di consentire l’utilizzazione a parcheggio ad uso pubblico a pagamento dell’area predetta.

Il Comune, all’art. 2 dell’intesa, ha riconosciuto che la società Depositi e Vendite ha acquistato l’area dal EN Prica e ne è proprietaria “salvi gli effetti della causa di retrocessione promossa dai Ex Frontoni” e all’art. 4 si è impegnato a revocare l’ordinanza possessoria.

Quindi, sulla base degli atti impugnati in primo grado e dell’intesa il Comune, riconoscendo la proprietà privata in capo al SO (ora la società appellata, avente causa), dato che la convenzione rinviava a epoca successiva il trasferimento al Comune della proprietà delle aree di urbanizzazione in via transattiva, avrebbe inteso assicurare la persistenza del parcheggio di uso pubblico.

All’intesa ha fatto seguito la delibera di giunta comunale n. 409/2015, che l’ha approvata.

Da tali atti è scaturito il ricorso di primo grado.

3. Il Circolo Sibilla Aleramo della Legambiente ha infatti proposto ricorso al T.a.r. Marche per l’annullamento della delibera di giunta comunale di Civitanova Marche n. 409 del 17 dicembre 2015, dell'ordinanza n.1 del 14 gennaio 2016 (che aveva revocato la precedente ordinanza), del verbale d'intesa tra il Comune di Civitanova Marche e la società Depositi e Vendite s.r.l.; per l’accertamento dell'esistenza di un vincolo di destinazione a "parcheggio pubblico", su mq. 3840, in gran parte insistente sulle attuali particelle 1334 e 1333, del foglio 9, di Civitanova Marche; in subordine, dell'avvenuta usucapione abbreviata di quell'area, a favore del Comune dì Civitanova Marche; dell'inesistenza di presupposti per l'intercorso cambio di destinazione, da “parcheggio pubblico" a "parcheggio privato d'uso pubblico", (previa recinzione, funzionalizzata alla gestione dì un parcheggio privato a pagamento, da parte della Depositi e vendite Srl, operato con CIL, n. 436/15, del 23 novembre 2015).

Il Circolo ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati e l’accertamento connesso, sul rilievo che trattasi di area di proprietà comunale vincolata a parcheggio pubblico quale standard di urbanizzazione nell’ambito del piano particolareggiato della zona direzionale D1b (Zona Ceccotti).

Dopo avere rappresentato le ragioni della propria legittimazione ad agire, il ricorrente Circolo “Sibilla Aleràmo" della Legambiente, ha dedotto i seguenti motivi a sostegno del ricorso (da pag. 24 a pag. 35): 1) Nullità dell'accordo intercorso tra il Comune di Civitanova Marche e la Depositi e vendite s.r.l., in base alla delibera di Giunta n. 409 del 17 dicembre 2015 e conseguente protocollo d'intesa, cui ha fatto seguito la revoca dell'originaria ordinanza n. 86/2015, tramite l'ulteriore ordinanza di revoca, n. 1 del 14 gennaio 2016, per violazione degli artt. 28 della legge urbanistica n. 1150/1942 e 12 del t.u. edilizia (d.P.R. n. 380/2001), in relazione agli artt. 823 e 828 c.c.; 2) eccesso di potere, per illogicità manifesta e contraddittorietà dì motivazione, nel verbale d'intesa, approvato con delibera di giunta comunale n. 409 del 17 dicembre 2015, ove si riconosce la regolarità e la validità delle tre CIL presentate, riconoscendo altresì la proprietà e il possesso» dell'intero compendio immobiliare acquistato dalla Depositi e Vendite s.r.l.; violazione dell'art. 6 del testo unico edilizia, disciplinante ì presupposti dell'attività edilizia libera, delle CIL e delle CILA; 3) avvenuta usucapione abbreviata decennale dell'area destinata a parcheggio pubblico, sulle particelle nn. 1334 e 1333 ( ex 222 e 353), in base all'art. 1159 c.c. o, in subordine, dell'obbligo della Depositi e Vendite s.r.l. di trasferirne la proprietà del Comune, ai sensi dell'art. 2932 c.c.

Il ricorrente ha quindi chiesto, in via principale, che venga accertato che il Comune di Civitanova Marche abbia già maturato l'usucapione decennale delle particelle di cui è causa; in subordine, che la Depositi e Vendite s.t.l. debba formalizzarne il passaggio di proprietà al Comune, in base alle convenzioni prodotte.

Si sono costituiti nel giudizio di primo grado il Comune di Civitanova Marche e la società controinteressata Depositi e Vendite s.r.l. che hanno dedotto, in via preliminare, eccezioni in rito e contestato comunque anche nel merito le deduzioni di parte ricorrente chiedendone il rigetto.

La società ha dedotto differenze nelle domande e questioni poste all’inizio e alla fine del ricorso, ha eccepito tre questioni di rito, ha avversato i motivi del ricorso principale.

Il Comune ha presentato ricorso incidentale, in via subordinata all’eventuale accoglimento delle istanze di parte ricorrente, per ottenere la declaratoria di nullità e/o annullabilità o comunque di inopponibilità, allo stesso, del rogito sopra richiamato.

4. L’impugnata sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, n. 500 del 31 ottobre 2016:

- ha dichiarato il difetto di giurisdizione riguardo alla domanda di accertamento, con efficacia di giudicato, dell’intervenuta usucapione del bene in favore del Comune;

- ha dichiarato l’inammissibilità della domanda di accertamento, in favore del Comune, in quanto azione popolare riconducibile all’ipotesi astratta di cui all’art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 della quale, nel caso concreto, difettano tuttavia i presupposti;

- ha dichiarato l’inammissibilità della domanda ex art. 2932 c.c.;

- ha dichiarato l’inammissibilità delle suddette domande anche per il fatto che il mancato esercizio dei poteri pubblici impedirebbe al g.a. di conoscerne, anche in via incidentale, stante il divieto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a.;

- ha dichiarato comunque l’infondatezza delle domande di annullamento e rilevato che difetta il presupposto invocato dal Circolo ricorrente, ovvero la proprietà pubblica dell’area in questione, e che la destinazione a parcheggio pubblico, cioè a servizio della collettività, viene comunque salvaguardata, per cui la zona non perde standard urbanistici;

- ha compensato le spese di giudizio.

5. Il circolo ha proposto appello avverso la sentenza.

5.1. L’appello è affidato ai seguenti motivi.

5.1.1. Violazione degli artt. 28 della legge urbanistica e 12 del t.u. edilizia, in relazione agli artt. 822, 823, 825 c.c.; conseguente nullità della delibera di giunta del Comune di Civitanova Marche, n. 409 del 17 dicembre 2015 e del collegato protocollo d’intesa, cui hanno fatto seguito la revoca dell’originaria ordinanza n. 86/15, e l’ulteriore ordinanza di revoca, n. 1 del 14 gennaio 2016. Corrispondente al primo motivo dedotto in primo grado, esso contesta il riconoscimento, con la delibera di giunta e la sopraggiunta scrittura privata, della proprietà e del possesso in capo alla Depositi e Vendite s.r.l. dell’opera di urbanizzazione primaria. Sostiene che, pur se, al momento, non sia ancora concretizzato il formale trasferimento di proprietà al Comune, quell’area dovrebbe ritenersi asservita alla destinazione di “parcheggio pubblico”, gratuitamente utilizzato dalla collettività, per oltre 10 anni, come del resto confermato nell’atto difensivo della società Immobiliare Terzo Millennio