Pubblicato il 26/11/2021

N. 07920/2021REG.PROV.COLL.

N. 10380/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10380 del 2019, proposto dai sigg.ri
A P, G B M, D P, G F, S P e M C, rappresentati e difesi dall’avv. M F e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia

contro

Ministero della Difesa, Stato Maggiore dell’Esercito e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma, Sezione Prima Stralcio, n. 7944/2019 del 19 giugno 2019, resa tra le parti, con cui è stato respinto il ricorso R.G. n. 2587/2009, proposto avverso il rigetto dell’istanza di corresponsione dell’indennità di lungo servizio all’estero, ai sensi degli artt. 1 e segg. della l. n. 642/1961.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la memoria degli appellanti;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa, dello Stato Maggiore dell'Esercito e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Vista la documentazione depositata dalla difesa erariale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 ottobre 2021 il Cons. Pietro De Berardinis e udito per gli appellanti l’avv. M F;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe i sigg.ri A P, G B M, D P, G F, S P e M C hanno impugnato la sentenza del T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I-stralcio, n. 7944/19 del 19 giugno 2019, chiedendone la riforma.

1.1. Gli appellanti espongono di essere un gruppo di militari dell’Esercito impiegati all’estero, in diversi periodi compresi tra il 2003 e il 2005, presso la struttura “N.D.C. – GR” ( N.A.T.O. Deployable Corps Greece ), con sede in Salonicco. Hanno quindi richiesto alla P.A. il pagamento dell’indennità di lungo servizio all’estero di cui all’art. 1 della l. n. 642/1961, per essersi la loro missione protratta oltre il limite di sei mesi previsto dal citato art. 1, ma l’Amministrazione gli ha negato il beneficio, in quanto la costituzione dell’organismo internazionale di Salonicco di cui si discute sarebbe avvenuta il 26 aprile 2005, data di entrata in vigore dell’apposito accordo semplificato (M.O.U.: Memorandum of Understanding );
in luogo della maggiore indennità richiesta, la P.A. ha, perciò, corrisposto loro l’indennità di missione di cui al r.d. n. 941/1926.

1.2. In conseguenza di tale diniego, i militari hanno adito il T.A.R. Lazio – Roma per ottenere, in uno con il suo annullamento, l’accertamento del proprio diritto alla corresponsione dell’indennità ex art. 1 della l. n. 642/1961, ma il Tribunale, con la sentenza appellata, ha respinto il ricorso sulla base delle seguenti motivazioni:

a) il presupposto essenziale per l’erogazione dell’indennità in parola è che la struttura presso la quale il militare svolge la missione all’estero sia qualificata, attraverso specifici atti, come rappresentanza, delegazione militare o rappresentanza diplomatica. Nel caso di specie, la struttura di Salonicco ha acquisito detta connotazione solo il 26 aprile 2005, a seguito dell’entrata in vigore di apposito accordo in forma semplificata (il già citato M.O.U.);

b) in ogni caso, nei periodi considerati la P.A. ha corrisposto ai militari l’indennità di missione di cui al r.d. n. 941/1926, dunque i ricorrenti non possono pretendere di cumulare le due indennità (quella che gli è stata corrisposta e quella prevista dall’art. 1 della l. n. 642/1961), non potendosi ammettere una duplicazione dei benefici;

c) poiché il giudice è tenuto a pronunciarsi nei limiti della domanda proposta, ex art. 112 c.p.c., la domanda, per come formulata (nel senso che essa postulerebbe la duplicazione dei benefici), non può essere accolta, anche a prescindere dall’assenza del presupposto di cui alla lett. a).

2. Nell’appello i militari contestano le motivazioni e le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice, deducendo con un unico motivo le seguenti doglianze: error in iudicando , travisamento ed omessa valutazione delle circostanze di fatto allegate dai deducenti, delle evidenze documentali di causa, e delle ammissioni di parte resistente, sotto più profili, motivazione illogica e contraddittoria, omessa applicazione della l. n. 642/1961, violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c..

2.1. In estrema sintesi gli appellanti sostengono anzitutto che la struttura di Salonicco sarebbe stata istituita già con decisione del 30 agosto 2004 – operativa dal successivo 31 agosto – dal Consiglio Atlantico, organo supremo della N.A.T.O.: il M.O.U. del 26 aprile 2005, avente natura di gentlemen’s agreement , si sarebbe limitato a dettare disposizioni per rendere operative le superiori previsioni circa il funzionamento della struttura (così dettando disposizioni sullo stato della sede e del personale, sulle procedure amministrative, di finanziamento, ecc.). In sostanza, il M.O.U. sarebbe un regolamento esecutivo di un precedente atto di natura superiore e cioè della decisione del Consiglio Atlantico del 30 agosto 2004, di tal ché agli appellanti spetterebbe l’indennità richiesta per il periodo dal 31 agosto 2004 in poi.

2.2. Nel gravame si lamenta, poi, che il T.A.R. avrebbe erroneamente inteso il petitum dei ricorrenti, i quali avrebbero chiesto non già il cumulo delle due indennità, ma il trattamento superiore (e cioè l’indennità ex art. 1 della l. n. 642/1961), con decurtazione dallo stesso della minore somma da essi percepita a titolo di indennità ex r.d. n. 941/1926.

3. Si sono costituiti nel giudizio d’appello il Ministero della Difesa, lo Stato Maggiore dell’Esercito ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze, resistendo all’altrui impugnazione e chiedendone la reiezione.

3.1. La difesa erariale ha poi depositato le controdeduzioni rese dal Ministero della Difesa nel giudizio innanzi al T.A.R. e ribadite in appello.

3.2. Il Ministero ha eccepito, in sintesi, che l’apertura di posizioni ordinative all’estero prevede la presenza di taluni necessari presupposti, tra i quali la conclusione dell’ iter di formalizzazione degli accordi internazionali. Se è vero che la struttura N.R.D.C. – GR è stata costituita con la denominazione appena riportata, quindi quale Comando di rango internazionale, a far data dal 31 agosto 2004, con decisione del Consiglio Nord Atlantico del giorno precedente, è vero, altresì, che l’adesione formale dell’Italia all’iniziativa è avvenuta con la sottoscrizione del M.O.U. ( Memorandum of Undestanding ), entrato in vigore in data 26 aprile 2005, poiché è da tale atto che è derivato l’impegno dell’Italia ad assegnare risorse, tanto di personale che finanziarie, in favore del predetto Comando. Pertanto, è solo da tale data che il personale in servizio presso la struttura ha acquisito la qualità di personale militare in servizio all’estero presso rappresentanze o delegazioni militari, rilevante ai fini dell’attribuzione della più elevata indennità ex art. 1 della l. n. 642/1961: se ne evince – conclude l’Amministrazione – l’infondatezza delle pretese degli appellanti.

3.3. All’udienza pubblica del 19 ottobre 2021 è comparso il difensore degli appellanti, quindi la causa è stata trattenuta in decisione.

4. L’appello è fondato.

4.1. L’art. 1 della l. 8 luglio 1961, n. 642 (legge recante la disciplina del “ Trattamento economico del personale dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica destinato isolatamente all’estero presso Delegazioni o Rappresentanze militari ovvero presso enti, comandi od organismi internazionali ”, abrogata dall’art. 2268, comma 1, n . 489) , del d.lgs. 66/2010) così recitava:

“ Il personale militare dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica destinato isolatamente presso Delegazioni o Rappresentanze militari all'estero, per un periodo superiore a 6 mesi, percepisce:

a) lo stipendio o la paga e gli altri assegni a carattere fisso e continuativo previsti per l’interno;

b) un assegno di lungo servizio all’estero in misura mensile ragguagliata a 30 diarie intere come stabilito dalle norme in vigore per il Paese di destinazione;

c) le indennità che possono spettare ai sensi delle disposizioni contenute negli articoli che seguono.

Le disposizioni che precedono si applicano altresì in caso di destinazione all’estero presso enti, comandi od organismi internazionali dai quali non siano corrisposti stipendi o paghe. Eventuali particolari indennità o contributi alle spese connesse alla missione, direttamente corrisposti ai singoli dai predetti enti, comandi od organismi, saranno detratti dal trattamento di cui al primo comma ”.

4.1.1. Dal canto suo, l’art. 3 della l. n. 642 cit. prevedeva l’attribuzione al personale di cui all’art. 1, ove l’assegno di lungo servizio all’estero non fosse stato ritenuto sufficiente in relazione a particolari condizioni di servizio, di un’indennità speciale, da stabilirsi nella valuta dell’assegno.

4.2. Risulta pacifico, per affermazione della stessa P.A. contenuta nella nota del 23 luglio 2008 che ha respinto le istanze dei militari richiedenti, che questi ultimi sono stati comandati in missione presso la struttura “N.D.C. – GR” ( N.A.T.O. Deployable Corps Greece ) di Salonicco inizialmente per un periodo stabilito in centocinquanta giorni e che “ successivamente la durata della stessa, per esigenze dello SME ” (Stato Maggiore dell’Esercito) “ è stata estesa per un periodo maggiore ”. In questo modo, la missione si è protratta per oltre centottanta giorni, raggiungendo il limite di durata minimo previsto dall’art. 1 della l. n. 642/1961.

4.2.1. L’Amministrazione ha, però, ritenuto insussistenti per i militari in discorso i requisiti di cui al citato art. 1, giacché il “N.D.C. – GR”, organismo internazionale con sede in Salonicco, sarebbe stato istituito in data 26 aprile 2005, con l’entrata in vigore di un apposito accordo in forma semplificata (M.O.U.). L’impiego del personale militare ai sensi della l. n. 642/1961 sarebbe stato effettuato dopo la data di firma del citato accordo da parte dell’Italia (20 aprile 2005), mentre nel periodo precedente si sarebbero svolte solo esercitazioni/attività per ottenere la “ initial operational capability ” (I.O.C.) e la “ final operational capability ” (F.O.C.), per far conseguire al “N.D.C.” la “ validazione ” N.A.T.O.: tali attività di supporto e operative, nell’ambito del costituendo organismo, sarebbero state eseguite fino alla data di firma dell’accordo e, perciò, ai militari ivi impiegati è stata riconosciuta la missione ordinaria all’estero ex r.d. n. 941/1926, “ attesa la mancanza costitutiva dell’ente in questione ” (così la relazione di controdeduzioni del Ministero della Difesa e la memoria dell’Avvocatura depositate in primo grado). Ciò, tenuto altresì conto che per tutti i militari la missione ha avuto termine al 29 luglio 2005, come si legge nella stessa sentenza appellata.

4.3. In contrario, tuttavia, si rileva che dalla documentazione versata in atti emerge come la struttura denominata N.A.T.O. Deployable Corps Greece (“N.D.C. – GR”) sia stata istituita come delegazione militare con efficacia dal 31 agosto 2004. Ciò si ricava, in specie, dai documenti nn. 49 e 50 allegati al ricorso di primo grado e poi nuovamente depositati in appello: si tratta di una nota del Consiglio Nord Atlantico del 30 agosto 2004 (doc. 49) e di un altro nota di detto Consiglio del 19 agosto 2004 con il relativo allegato (doc. 50). In questi si legge che in data 26 agosto 2004, attraverso la procedura del silenzio, il Consiglio Nord Atlantico: a) ha preso atto del “ report ” del MBC, che ha “validato” sotto il profilo degli effetti finanziari la raccomandazione del MCM (Comitato Militare) di attivare (“ activate ”) due organismi (tra cui il N.D.C. – GR) come comandi generali militari della N.A.T.O. (“