N. 05903/2011REG.PROV.COLL.

N. 03715/2011 REG.RIC.

N. 04585/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3715 del 2011, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Protezione Civile, Commissario Delegato per lo svolgimento dei Mondiali di Nuoto Roma 2009, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Roma Capitale (già Comune di Roma), rappresentata e difesa dall'R M, domiciliata per legge in Roma, via del Tempio di Giove 21;

nei confronti di

Casa Generalizia dell'Istituto dei Fratelli del Sacro Cuore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonietta Scopelliti, con domicilio eletto presso Antonietta Scopelliti in Roma, via Sistina n. 23;

sul ricorso numero di registro generale 4585 del 2011, proposto da:
Casa Generalizia dell'Istituto dei Fratelli del Sacro Cuore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonietta Scopelliti, con domicilio eletto presso Antonietta Scopelliti in Roma, via Sistina n. 23;

contro

Roma Capitale (gia' Comune di Roma);

nei confronti di

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione Civile, Commissario Delegato per lo Svolgimento dei mondiali di nuoto "Roma 2009", rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

quanto al ricorso n. 3715 del 2011:

della sentenza del T.AR. Lazio - Roma: Sezione I n. 00904/2011, resa tra le parti, concernente DINIEGO SU DOMANDA IN SANATORIA PER REGOLARIZZAZIONE IMPIANTI ED OPERE PER LO SVOLGIMENTO DEI MONDIALI DI NUOTO "

ROMA

2009" ESEGUITE SENZA TITOLO

quanto al ricorso n. 4585 del 2011:

della sentenza del T.AR Lazio - Roma: Sezione I n. 00904/2011, resa tra le parti, concernente DINIEGO SU DOMANDA IN SANATORIA PER REGOLARIZZAZIONE IMPIANTI ED OPERE PER LO SVOLGIMENTO DEI MONDIALI DI NUOTO "

ROMA

2009" ESEGUITE SENZA TITOLO

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale (già Comune di Roma) e di Casa Generalizia dell'Istituto dei Fratelli del Sacro Cuore e della Presidenza del consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione civile, Commissario Delegato per lo svolgimento dei Mondiali di Nuoto "Roma 2009";

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 giugno 2011 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati R M, A S e G P (Avv.St.);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in esame, la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario delegato per lo svolgimento dei mondiali di nuoto Roma 2009, impugna la sentenza 1 febbraio 2011 n. 904, con la quale il TAR per il Lazio, sez. I, ha in parte respinto, in parte dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla Casa Generalizia dell’Istituto dei fratelli del Sacro Cuore avverso la nota 11 gennaio 2010, con la quale il Comune di Roma ha ritenuto che i lavori da essa eseguiti in base al provvedimento autorizzatorio rilasciato dal Commissario delegato per i mondiali di nuoto Roma 2009 sono “privi di titolo”;
di conseguenza, è stata subordinata la regolarizzazione delle opere eseguite alla formalizzazione di domanda in sanatoria ai sensi e per gli effetti dell’art. 22 l. reg. n. 15/2008 e 36 DPR n. 380/2011.

Con il predetto ricorso in I grado era stata altresì proposta domanda di accertamento della equipollenza o della validità a tenere luogo del permesso di costruire ex art. 14 DPR n. 380/2001, del titolo autorizzatorio rilasciato dal Commissario delegato alla citata Casa Generalizia, per l’implementazione della struttura sportiva funzionale al “grande evento”.

La presente controversia riguarda, in sostanza, la denegata regolarizzazione, da parte del Comune di Roma, delle opere eseguite dalla società appellante per lo svolgimento dei mondiali di nuoto Roma 2009.

Infatti, avanzata dalla società domanda di (eventuale) regolarizzazione, il Comune di Roma, con la nota 11 gennaio 2010 impugnata, ha fatto presente che quest’ultima, non essendo riconducibile ad una richiesta di permesso di costruire in sanatoria, era comunque subordinata alla formalizzazione di un’apposita domanda volta a conseguire il titolo mancante, corredata da tutta la documentazione necessaria per l’istruttoria tecnico-amministrativa.

Gli interventi realizzati erano in tal modo considerati illegittimi, perché privi di un titolo autorizzatorio edilizio. E ciò a fronte di atti (provvedimento del Commissario 27 giugno 2008) che – nella prospettazione della ricorrente in I grado - avrebbero già autorizzato i lavori di ampliamento e potenziamento del centro sportivo di sua proprietà, sussistendo il potere del Commissario delegato di definire gli interventi, in deroga alle previsioni urbanistiche vigenti.

La sentenza appellata ha innanzi tutto rilevato che:

- l’atto impugnato (nota 11 gennaio 2010 del Comune di Roma) ha carattere provvedimentale, in quanto esso “sia pure implicitamente, qualifica come abusivi gli interventi edilizi realizzati dalla Casa generalizia dell’Istituto dei fratelli del Sacro Cuore per lo svolgimento dei mondiali di nuoto Roma 2009, informando, proprio in ragione dell’attuale assenza di titolo abilitativo, che l’eventuale regolarizzazione delle opere è subordinata alla presentazione di una domanda di sanatoria”;

- è inammissibile la domanda di accertamento poiché essa (e la relativa azione) “postula la natura di diritto soggettivo della posizione giuridica dedotta in giudizio che, nel caso di specie, ha invece natura di interesse legittimo”. Precisa la sentenza che “d’altra parte, l’interesse sostanziale dedotto in giudizio dalla ricorrente si concreta proprio nell’accertamento della liceità e della legittimità dell’intervento edilizio realizzato per lo svolgimento dei campionati del mondo di nuoto e tale bene della vita potrebbe essere conseguito con l’eventuale accoglimento dell’azione di annullamento dell’atto dell’11 gennaio 2010 che ha qualificato come abusivi gli interventi realizzati”.

Tanto premesso, la sentenza appellata, precisato che, stante il provvedimento di autorizzazione 27 giugno 2008 del Commissario delegato, “il thema decidendum della controversia è costituito dalla verifica della idoneità o meno di tale provvedimento a fungere da titolo abilitativo, atteso che l’esito di tale verifica è inevitabilmente destinato a riflettersi sul giudizio di legittimità del provvedimento impugnato che, ritenendo assente un idoneo titolo abilitativo, ha qualificato come abusivi gli interventi realizzati”, afferma:

- l’art. 5 l. n. 225/1992, “nell’attribuire il potere di ordinanza in deroga alle leggi vigenti, determina un ribaltamento nella gerarchia delle fonti normative presenti nel nostro ordinamento, investendo l’autorità amministrativa del potere di derogare alla norma ordinaria, sia pure nel rispetto dei principi generali”. Da ciò consegue che detto articolo “deve qualificarsi come norma eccezionale, che necessita di strettissima interpretazione e tale esigenza, se possibile, è ancora più rafforzata nella fattispecie in esame dal fatto che non si versa in una situazione emergenziale, ma si è in presenza di un “grande evento”, circostanza alla quale si applicano le norme di cui all’art. 5 l. n. 225/1992, per effetto dell’estensione prevista dall’art. 5bis, co. 5, d.l. n. 343/2001;

- stante il contesto normativo ora delineato, “il potere di deroga della normativa primaria conferito all’autorità amministrativa, pertanto, è ammissibile subordinatamente non solo al carattere eccezionale e temporaneo della situazione, ma anche all’esigenza che i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio”;

- nel caso di specie, “le norme che il Commissario delegato è stato autorizzato a derogare sono solo quelle e soltanto quelle espressamente indicate nell’OPCM n. 3489/2005, non essendo consentito all’interprete – in ragione del carattere di evidente eccezionalità della norma attributiva del potere di ordinanza, che consente ad una fonte di rango inferiore di derogare ad una fonte normativa superiore – alcuna operazione estensiva, quantunque quest’ultima sia basata su plausibili argomenti ermeneutici”;
in altre parole, “l’interpretazione deve essere esclusivamente letterale, limitata cioè alle norme espressamente ed inequivocabilmente indicate, e non può essere di tipo sistematico, volta cioè ad includere, sebbene in ragione di prospettazioni plausibili, anche norme non specificamente richiamate”;

- l’OPCM n. 3429/2005 “ha autorizzato il Commissario delegato, ove ritenuto indispensabile, a derogare agli artt. 7, comma 1, lett. c), 14, 20, 22, 24 e 25 DPR n. 380/2001, ma non ha indicato l’art. 13 del Testo Unico in materia edilizia, secondo cui il permesso di costruire è rilasciato dal dirigente o responsabile del competente ufficio comunale nel rispetto delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici. Ne consegue che al Commissario delegato non è stato attribuito alcun potere di rilasciare il permesso di costruire per la realizzazione dei singoli interventi edilizi in luogo della competente amministrazione comunale”;

- né è possibile ritenere che le opere realizzate dalla Casa Generalizia “non potrebbero essere ritenute abusive fino a quando il titolo autorizzatorio rilasciato dal Commissario delegato non sia annullato dal giudice amministrativo”, poiché, essendo nullo il provvedimento amministrativo viziato da difetto assoluto di attribuzione, ex art. 21-septies l. n. 241/1990, “deve qualificarsi nullo e non meramente annullabile il titolo abilitativo rilasciato dal Commissario delegato in assenza del relativo potere in data 18 giugno 2008, sicchè, correttamente, l’amministrazione comunale con l’atto impugnato ha sostanzialmente ritenuto lo stesso tamquam non esset”;

- l’atto impugnato non può, peraltro, ritenersi viziato per avere il Comune di Roma “espresso nel procedimento parere favorevole all’intervento, limitatamente all’adeguamento del solo impianto natatorio e servizi connessi, atteso che l’atto impugnato non pone in discussione la compatibilità urbanistica dei lavori di ampliamento dell’impianto ma la competenza al rilascio del titolo abilitativo edilizio e la circostanza che l’amministrazione comunale non sia intervenuta in itinere per adottare atti volti a bloccare l’esecuzione delle opere non impedisce che, sebbene successivamente, posa ritenere gli interventi realizzati in assenza del permesso di costruire”;

- non rileva il richiamo all’art. 14-ter l. n. 241/1990, poiché l’amministrazione procedente (quella che, secondo tale norma, adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento) non avrebbe potuto essere il Commissario delegato in quanto privo della competenza al rilascio del titolo abilitativo.

Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:

error in iudicando, in quanto

a) non risultano “supportate sul piano normativo” le affermazioni, contenute in sentenza, circa un difetto di potere del Commissario delegato a rilasciare il permesso di costruire, posto che l’