Pubblicato il 28/06/2022

N. 05391/2022REG.PROV.COLL.

N. 10446/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 10446 del 2021, proposto da
Presidenza del Consiglio dei ministri, Corte dei conti, Consiglio di presidenza della Corte dei conti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono elettivamente domiciliati in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

F F, rappresentata e difesa dall’avvocato N P, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione prima) n. 12278/2021, resa tra le parti, concernente le procedure concorsuali mediante interpello per la nomina presso Sezione della Corte dei conti per il controllo sui contratti secretati ex art. 162, comma 5, del Codice dei contratti pubblici;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di F F;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 giugno 2022 il consigliere F F e uditi per le parti gli avvocati N P e Luca Ventrella per l’Avvocatura dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso integrato da motivi aggiunti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma la dottoressa F F, magistrato contabile, ha impugnato gli atti delle procedure indette del Consiglio di presidenza della Corte dei conti per la copertura dei posti di funzione della Sezione centrale per il controllo dei contratti secretati ex artt. 162, comma 5, del Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50), e 5, comma 1- bis , del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28 ( Misure urgenti per la funzionalità dei sistemi di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento penitenziario, nonché disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia civile, amministrativa e contabile e misure urgenti per l’introduzione del sistema di allerta Covid-19 ;
convertito dalla legge 25 giugno 2020, n. 70).

2. Con la propria impugnazione la ricorrente, che aveva concorso al posto di funzione di magistrato istruttore, per la cui copertura era stato indetto l’interpello di cui alla nota di prot. 4649 del 18 novembre 2020 dell’organo di autogoverno, censurava il requisito per l’assegnazione così formulato dall’organo di autogoverno: « comprovata capacità di gestione della documentazione munita di classifica di segretezza tale da assicurare le esigenze di massima riservatezza (…) , dimostrabile sulla base del complessivo curriculum del magistrato, anche in considerazione della specificità professionale pluriennale acquisita in funzioni di stretta attinenza ai settori della difesa e della sicurezza nazionale » (art. 31- bis , comma 2, della delibera 5 novembre 2019, n. 231, introdotto con delibera in data 11 settembre 2020, n. 214). Per effetto del requisito ora richiamato, oggetto di impugnazione unitamente agli atti della procedura di interpello, la ricorrente, collocata al primo posto della graduatoria formata in virtù dei punteggi assegnati per l’anzianità e per la parte discrezionale, era infatti esclusa per non avere « mai svolto attività di gestione di documentazione con classifica di segretezza ».

3. In accoglimento del ricorso la sentenza in epigrafe ha statuito che il requisito censurato non fosse giustificato dalle « esigenze di massima riservatezza nella scelta dei magistrati da assegnare alla Sezione centrale e nell’operatività della stessa », previste dal sopra citato art. 5, comma 1- bis , del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, e per le quali la medesima disposizione di legge aveva demandato al Consiglio di presidenza della Corte dei conti di definire i « criteri e modalità ». La sentenza ha a questo riguardo statuito che le esigenze individuate a livello legislativo non richiedevano « ipotetiche capacità gestionali in coloro che sono chiamati a esercitare la funzione di controllo », già soddisfatte dalla necessità che il magistrato prescelto acquisisca il nulla osta di sicurezza presso il dipartimento delle informazioni per la sicurezza (ai sensi dell’art. 31- bis , comma 9, della citata delibera 5 novembre 2019, n. 231).

4. La sentenza ha inoltre escluso che il requisito fosse stato previsto nel ragionevole esercizio della discrezionalità spettante all’organo di autogoverno, per via dell’effetto discriminatorio derivante dalla richiesta di « una pregressa esperienza di tipo gestionale » su atti secretati, laddove la selezione dei magistrati contabili aspiranti si sarebbe dovuta fondare « su di una maggiore “attitudine” all’ufficio dimostrata nell’esercizio dell’attività magistratuale ovvero sul possesso di adeguati titoli scientifici, in grado di attestare particolari conoscenze giuridiche », e non già sul precedente svolgimento di « compiti di amministrazione attiva, che non possono assurgere a elementi dimostrativi della capacità del magistrato contabile a svolgere le funzioni di controllo sulla contrattualistica pubblica ».

5. La sentenza è appellata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, dalla Corte dei conti e dal Consiglio di presidenza di quest’ultima.

6. Si è costituita in resistenza l’originaria ricorrente.

7. Negli scritti conclusionali le parti hanno dato atto che quest’ultima è stata successivamente assegnata alla Sezione centrale per il controllo dei contratti secretati.

8. La dottoressa Fraioli ha nondimeno insistito nell’accertamento di illegittimità di illegittimità degli atti impugnati ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., mentre le amministrazioni appellanti hanno formulato plurime eccezioni pregiudiziali rispetto al merito.

DIRITTO

1. Le amministrazioni appellanti hanno eccepito in via pregiudiziale:

- la nullità della sentenza di primo grado « per mancata integrazione del contraddittorio » nei confronti di tutti i partecipanti alle procedure per la copertura dei posti di funzione della Sezione centrale per il controllo dei contratti secretati, in ragione del fatto che oltre alla sua esclusione dal posto di magistrato istruttore per cui ha concorso la ricorrente ha « impugnato contestualmente la norma regolamentare, il bando e la deliberazione di conferimento delle funzioni »;

- l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse e/o la cessazione della materia del contendere, in conseguenza del fatto che nelle more del presente giudizio d’appello il contestato art. 31- bis delibera di autogoverno 5 novembre 2019, n. 231, è stato modificato in senso conforme alle censure dedotte dalla ricorrente nel presente giudizio e che la stessa è stata successivamente assegnata, in via aggiuntiva, alla Sezione centrale.

2. Entrambe le eccezioni sono infondate.

3. Quella con cui è dedotta la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso è evidentemente paralizzata dalla dichiarazione della ricorrente di avere tuttora interesse all’accertamento di illegittimità degli atti impugnati, ai sensi del sopra richiamato art. 34, comma 3, cod. proc. amm., che impone pertanto di verificare se l’annullamento in degli atti impugnati pronunciato in primo grado sia o meno immune dalle censure formulate nel presente appello, in vista di un’eventuale domanda di risarcimento dei danni, proponibile all’esito del presente giudizio nel termine previsto dall’art. 30, comma 5, del codice del processo. Dalla medesima dichiarazione di interesse della ricorrente si desume inoltre, ai fini di una sentenza di cessata materia del contendere ex art. 34, comma 5, cod. proc. amm., che l’assegnazione della ricorrente alla Sezione disposta in epoca successiva agli atti oggetto del presente giudizio non ha integralmente soddisfatto l’interesse da questa azionato in esso. La carenza dei presupposti per una statuizione ai sensi della disposizione da ultimo richiamata si ricava peraltro in modo obiettivo dal fatto che l’assegnazione della ricorrente è stata disposta in via aggiuntiva e dalla diversa decorrenza e in particolare maggiore anzianità di funzione nella Sezione che solo la conferma dell’annullamento pronunciato in primo grado la ricorrente potrebbe conseguire.

4. Quanto alla pretesa nullità della sentenza per mancata integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i magistrati contabili partecipanti agli interpelli per i posti di funzione della Sezione, e non solo dei vincitori è sufficiente rilevare in contrario che rispetto a procedure selettive di carattere concorsuale si configurano posizioni di controinteresse nei relativi giudizi di impugnazione solo in chi abbia conseguito un risultato utile, con il collocamento nella graduatoria dei vincitori e l’assegnazione del posto a concorso, a prescindere dal fatto che con la medesima impugnazione siano stati impugnati atti di carattere generale, la cui lesività si manifesta in sede di successiva applicazione, come nel caso di specie. La proposizione del ricorso nei confronti di questi ultimi, come avvenuto nel caso di specie e come riconosciuto dalle amministrazioni appellanti, è quindi sufficiente a ritenere integrato il contraddittorio nel giudizio di primo grado.

5. L’appello deve quindi essere esaminato nel merito.

6. Con un primo motivo viene dedotta l’erroneità della sentenza di primo grado per non avere considerato che la capacità di gestione della documentazione munita di classifica di segretezza tale da assicurare le esigenze di massima riservatezza, richiesta nella versione originaria dalla delibera di autogoverno quale requisito per l’assegnazione alla sezione, pur non previsto dall’art. 5, comma 1- bis , del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, è nondimeno conforme allo lettera e agli scopi della norma. Si adduce in questo senso l’ordine del giorno 9/02547/001 votato il 25 giugno 2020 dalla Camera dei deputati, nel quale è stato espresso l’indirizzo per cui la selezione del personale di magistratura da assegnare alla Sezione da parte del Consiglio di presidenza della Corte dei conti avrebbe dovuto ispirarsi all’esigenza di « garantire il massimo grado di riservatezza, un’adeguata esperienza maturata nel controllo in generale e nella valutazione degli atti secretati in particolare, una specificità professionale pluriennale acquisita in funzioni peculiari di stretta attinenza ai settori della difesa e della sicurezza nazionale, una comprovata capacità della gestione della documentazione munita di classifica di segretezza, anche di alto livello », ad integrazione dei « parametri generalmente utilizzati per il conferimento delle ordinarie funzioni d’istituto ». In contrario a quanto statuito in sentenza, secondo cui gli ordini del giorno parlamentari « possono costituire uno dei molteplici strumenti di ausilio all’interprete nell’attività di ricerca della voluntas legis ma certamente non esauriscono né vincolano tale attività », l’appello oppone che l’ordine del giorno sopra richiamato sarebbe espressivo dell’« intenzione del legislatore » ai sensi dell’art. 12, comma 1, delle preleggi, per cui esso costituirebbe un « atto di interpretazione autentica » della legge, vincolante per l’interprete nell’individuazione del significato e nell’applicazione di quest’ultima.

7. Con un secondo motivi la sentenza di primo grado viene criticata nella parte in cui ha ritenuto che il requisito in contestazione eccedesse dalla discrezionalità spettante all’organo di autogoverno. In contrario si sottolinea che le esperienze gestionali e di amministrazione attiva sono state ragionevolmente richieste per l’assegnazione del posto di funzione presso la Sezione centrale per il controllo dei contratti secretati nei confronti dei magistrati quali quelli contabili il cui accesso in ruolo avviene sulla base di concorsi in cui sono valutati servizi svolti presso pubbliche amministrazioni.

8. Entrambi i motivi così sintetizzati sono infondati.

9. L’art. 5, comma 1- bis , del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, ha demandato al Consiglio di presidenza della Corte dei conti di definire « criteri e modalità per salvaguardare le esigenze di massima riservatezza nella scelta dei magistrati da assegnare alla Sezione centrale e nell’operatività della stessa ». Nell’esercizio del potere discrezionale attribuitogli dalla legge, l’organo di autogoverno della magistratura contabile ha quindi previsto, tra l’altro, la necessità che il magistrato assegnato alla Sezione acquisisca il nulla osta di sicurezza di competenza ai sensi dell’art. 9 della legge 3 agosto 2007, n. 124 ( Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto ). Come puntualmente rilevato dalla sentenza di primo grado, nella sua palese coerenza con la finalità espressa dalla normativa sopra richiamata istitutiva della Sezione, di « garantire la tutela dell’integrità e della segretezza della documentazione oggetto dell’attività della Sezione » stessa, l’abilitazione in questione costituisce « uno strumento adeguato a perseguire la finalità di “salvaguardia” della documentazione munita di classifica di segretezza ». Al medesimo riguardo la sentenza ha precisato che nell’ambito della descritta finalità non era invece compresa quella « di ricercare ipotetiche capacità gestionali in coloro che sono chiamati a esercitare la funzione di controllo ».

10. Tanto premesso, l’appello non censura in modo specifico il ragionamento ora sintetizzato nella parte in cui ha considerato soddisfatte le esigenze di tutela dell’integrità e della segretezza connesse alle funzioni di componente della Sezione attraverso la necessità che nei confronti del magistrato contabile aspirante ad essa fosse rilasciato il nulla osta di sicurezza. In esso è invece riproposta la tesi secondo cui in base all’ordine del giorno parlamentare fosse necessaria una capacità di gestione della documentazione con classifica di segretezza, desumibile tra l’altro da una pluriennale esperienza acquisita nell’esercizio di funzioni attinenti ai settori della difesa e della sicurezza nazionale, come previsto nel più volte richiamato ordine del giorno parlamentare.

11. Sennonché, prova troppo l’assunto secondo cui l’atto di indirizzo in questione sarebbe determinante o addirittura vincolante nell’interpretazione della volontà legislativa espressa nell’art. 5, comma 1- bis , del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28. Sul punto deve ancora una volta convenirsi con la sentenza di primo grado, laddove ha richiamato il principio secondo cui gli atti del procedimento legislativo costituiscono uno strumento di interpretazione della norma, ma non quello decisivo. Attraverso il riferimento operato dall’art. 12, comma 1, delle preleggi all’« intenzione del legislatore » viene infatti enunciato un criterio di interpretazione di carattere sistematico, aggiuntivo rispetto a quello letterale fondato sul senso « fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse », con cui si richiede di ricercare lo scopo della legge all’interno dell’ordinamento giuridico nel suo complesso, come in concreto inveratosi attraverso norme di legge. In questo quadro gli atti del procedimento legislativo fungono da strumento interpretativo di carattere sussidiario, nella misura in cui forniscono ulteriori elementi utili per ricostruire il significato delle disposizioni di legge definitivamente approvate, ma certamente non possono avere la portata decisiva che suppone l’appello, o addirittura costituire un vincolo per l’interprete.

12. Al medesimo riguardo deve sottolinearsi che, come in precedenza accennato, l’art. 5, comma 1- bis , del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, ha demandato al Consiglio di presidenza della Corte dei conti il compito di definire i « criteri e modalità per salvaguardare le esigenze di massima riservatezza nella scelta dei magistrati da assegnare alla Sezione centrale e nell’operatività della stessa ». In coerenza con la sua funzione di autogoverno della magistratura contabile, la norma primaria si è dunque limitata ad enunciare il fine da perseguire, senza porre alcun vincolo per quanto riguarda i contenuti. A fortiori il vincolo in questione non può essere ricavato da un atto di indirizzo del potere legislativo nei confronti del governo, rispetto al quale la Corte dei conti gode di un statuto costituzionale di indipendenza (art. 100, comma 3, Cost.). Tanto meno il preteso vincolo può essere inteso nel senso di richiedere per l’assegnazione alla Sezione di un requisito di carattere escludente nei confronti di magistrati contabili non in possesso di esperienze in funzioni attinenti ai settori della difesa e della sicurezza nazionale, come invece previsto dalla norma di autogoverno impugnata nel presente giudizio, posto nessun elemento in questa direzione è ricavabile dall’ordine del giorno.

13. Con riguardo al profilo da ultimo richiamato sono inoltre infondate le censure contenute nel secondo motivo d’appello, contro il capo della sentenza di primo grado in cui si è statuito che la richiesta di esperienze di carattere gestionale in funzioni attinenti ai settori della difesa e della sicurezza nazionale non è giustificato nemmeno sulla base del potere discrezionale spettante all’organo di autogoverno della magistratura contabile nell’esercizio della competenza attribuitagli dall’art. 5, comma 1- bis , del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, più volte richiamato.

14. La sentenza ha giudicato discriminatorio il requisito in questione, perché tale da selezionare i magistrati contabili non già sulla « “maggiore attitudine” all’ufficio dimostrata nell’esercizio dell’attività magistratuale ovvero sul possesso di adeguati titoli scientifici, in grado di attestare particolari conoscenze giuridiche », ma sul « pregresso svolgimento, nell’arco della vita professionale del candidato, di compiti di amministrazione attiva, che non possono assurgere a elementi dimostrativi della capacità del magistrato contabile a svolgere le funzioni di controllo sulla contrattualistica pubblica ». Sul punto ha precisato che le caratteristiche di segretezza dei contratti oggetto del controllo demandato alla Sezione centrale non poteva costituire un « argomento sufficiente a giustificare la previsione di un requisito di ammissione volto a favorire solo coloro che hanno maturato una esperienza nella gestione di simili contratti », in considerazione del fatto che la materia della contrattualistica pubblica « presenta notoriamente numerose complessità sotto il profilo tecnico-giuridico che il magistrato contabile è chiamato ad affrontare nell’esercizio della sua attività professionale ».

15. Al ragionamento così sintetizzato, incentrato sull’esigenza di selezionare magistrati contabili in possesso di attitudini adeguate alla complessità delle funzioni della Sezione di controllo, l’appello oppone che nei concorsi a magistrato della Corte dei conti « le pregresse esperienze gestionali o comunque di amministrazione attiva », ordinariamente non rilevanti per la selezione del personale di magistratura di altri ordini giurisdizionali, per quello contabile costituiscono un « requisito essenziale ». La critica non è conforme all’onere di specificità ex art. 101, comma 1, cod. proc. amm. nei confronti della statuizione di primo grado censurata, posto che essa, al di là del vago riferimento al « requisito essenziale », richiamata in modo imprecisato regole concernenti la selezione dall’esterno dei magistrati contabili, laddove nel presente giudizio è controverso un requisito per l’assegnazione ad un posto di funzione che per magistrati già reclutati costituisce uno sviluppo di carriera.

16. Per il resto il ragionamento contenuto nella sentenza di primo grado è corretto nella misura in cui pone in rilievo l’esigenza che la selezione dei magistrati sia fondata su titoli culturali e di servizio in grado di denotare il possesso di attitudini specifiche allo svolgimento delle funzioni giurisdizionali o (come nel caso della Corte dei conti) di controllo sulle pubbliche amministrazioni. Rispetto alla professionalità ricavabile dagli elementi ora richiamati, l’ulteriore requisito consistente nel possesso di un’esperienza di gestione amministrativa costituisce all’evidenza una previsione eccedente le esigenze inerenti alla complessità delle funzioni di controllo sui contratti secretati dell’amministrazione e più in generale alla materia trattata, laddove la tutela dei segreti inerenti agli atti soggetti al controllo è invece assicurata dall’acquisizione del nulla osta di sicurezza, come in precedenza chiarito, oltre che dai doveri d’ufficio del magistrato contabile.

17. L’appello deve pertanto essere respinto, per cui va confermata la sentenza di primo grado, ma per la complessità e novità delle questioni controverse le spese di causa possono essere compensate.