Pubblicato il 06/09/2024

N. 07471/2024REG.PROV.COLL.

N. 06350/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6350 del 2022, proposto da
A M, rappresentato e difeso dall'avvocato F N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Calabria, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato L F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Reggio Calabria, via S.Anna II° Tronco Pal. Cedir;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 946/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 maggio 2024 il Cons. Annamaria Fasano e udito per le parti l’avvocato Nucara;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. A M impugnava dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria il ‘ provvedimento di esclusione dalla concessione di contributi economici ad integrazione dei canoni di locazione ’ per gli anni 2017/2018, adottato dal Comune di Reggio Calabria nell’ambito del Programma Operativo Nazionale Città Metropolitane 2014 -2020 (

PON

Metro), codice progetto

RC

3.1.1.a. 4.

Il Comune di Reggio Calabria aveva emanato un Avviso pubblico per la concessione del suddetto beneficio, finalizzato alla realizzazione di una rete di servizi di accompagnamento ai soggetti destinatari degli alloggi temporanei per emergenza abitativa e, più in generale, a persone e nuclei familiari con disagio abitativo sul territorio cittadino.

L’intervento specifico prevedeva un sostegno all’abitare o al mantenimento dell’alloggio tramite l’erogazione di contributi alloggiativi finalizzati al raggiungimento dell’autonomia economica dei soggetti fragili coinvolti.

Il ricorrente riferiva di avere partecipato alla procedura e di essere stato escluso dalla graduatoria provvisoria per non avere allegato all’istanza una copia del contratto di locazione.

In data 29 agosto 2019 veniva pubblicata la graduatoria definitiva dalla quale risultava che A M veniva escluso definitivamente con la stessa motivazione: ‘ non allega all’istanza copia del contratto di locazione ’.

2. Con il ricorso introduttivo, A M contestava la legittimità del provvedimento, rappresentando di avere allegato alla domanda il suddetto contratto, producendo di nuovo il documento ritenuto mancante e formulando richiesta di essere riammesso alla procedura.

Il ricorrente denunciava, altresì, l’illegittimità del provvedimento di esclusione per violazione dell’art. 10 bis della legge 241/90, risultando, pertanto, evidente il travisamento dei fatti in cui era incorsa l’Amministrazione comunale, posto che l’Ente municipale non aveva tenuto conto delle osservazioni contenute nel ricorso amministrativo, essendosi limitato a confermare il motivo di esclusione.

3. Il Tribunale amministrativo regionale di Reggio Calabria, con sentenza n. 946 del 2021, respingeva il ricorso, rilevando che già in sede cautelare non risultava documentato che il contratto fosse stato allegato all’istanza di ammissione al contributo.

Il Collegio, inoltre, dichiarava la novità della censura relativa all’obbligo di attivare il soccorso istruttorio, essendo stata proposta solo con memoria del 4 ottobre 2021, non ritualmente né tempestivamente notificata.

4. A M ha appellato la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma, sollevando le seguenti doglianze: “ 1. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Nullità della sentenza. Omessa motivazione su quello che è stato definito il ‘secondo motivo di ricorso’;

2. Violazione e falsa applicazione del principio tra chiesto e pronunciato. Violazione degli articoli 40 e 43 del c.p.a.’

5. Il Comune di Reggio Calabria si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto dell’appello.

6. Questa Sezione, con ordinanza n. 4032 del 2022, ha respinto l’istanza cautelare presentata in via incidentale da parte appellante.

7. All’udienza del 16 maggio 2024, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo mezzo, l’appellante non contesta di non avere provato la produzione del contratto di locazione, anche se il suddetto contratto sarebbe stato menzionato nella domanda di contributo, ma ritiene che il Tribunale di prima istanza abbia omesso di motivare il rigetto del ricorso con riferimento alle critiche prospettate. Il motivo sostanziale della domanda giudiziale sarebbe stato fondato sulla omessa considerazione da parte del Comune di Reggio Calabria dell’avvenuta integrazione della domanda, in violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, tenuto conto che l’elenco provvisorio degli esclusi può essere assimilato ad un preavviso rigetto, con conseguente diritto del privato di sanare eventuali irregolarità.

Il T.A.R., ad avviso dell’appellante, avrebbe sul punto espresso una motivazione apparente, omettendo di esaminare l’obiezione relativa al fatto che la graduatoria provvisoria poteva essere equiparata ad un preavviso di rigetto, con conseguente obbligo del Comune di considerare e valutare le ragioni di risposta del privato e l’integrazione documentale.

9. Con il secondo mezzo, l’appellante denuncia violazione e falsa applicazione del principio tra chiesto e pronunciato, in quanto riferisce di avere eccepito, con memoria, che l’Ente municipale avrebbe dovuto, a seguito della pubblicazione della graduatoria provvisoria, regolarizzare o integrare la documentazione carente mediante l’applicazione del principio del soccorso istruttorio.

Nel caso di specie, l’istante aveva proposto la domanda di contributo ritenendo di avere prodotto il contratto di locazione registrato di cui ne aveva dichiarato il possesso. La circostanza che il predetto documento non fosse presente (ove effettivamente così fosse accaduto) avrebbe costituito, ad avviso dell’appellante, una mera svista certamente sanabile.

10. L’appello è infondato.

11. Le censure, in quanto attinenti a profili connessi, possono essere esaminate congiuntamente.

Ai sensi dell’art. 7, comma 4, dell’Avviso pubblico, rubricato ‘ termini e modalità di presentazione della domanda ’, l’istanza di ammissione al beneficio doveva essere corredata dei documenti obbligatori indicati al punto 5. In caso di omessa compilazione delle dichiarazioni e/o di allegazione dei documenti obbligatori, la domanda sarebbe stata dichiarata improcedibile.

La lex specialis, pertanto, ha disposto chiaramente che al momento della presentazione della domanda doveva essere allegato, a pena di ammissibilità della stessa, una copia integrale del contratto di locazione regolarmente registrato.

Tanto si desume dal tenore letterale dell’art. 7 dell’Avviso, che al punto 5 dispone ‘ i documenti obbligatori per la richiesta da allegare al momento della sua presentazione sono (…) copia integrale del contratto di locazione regolarmente registrato’.

Le regole contenute nell’Avviso risultavano, quindi, chiare nel richiedere l’allegazione del contratto di locazione, del resto, secondo costante giurisprudenza di questo Consiglio (applicabile anche al caso di specie), ‘ il bando, costituendo lex specialis del concorso, deve essere interpretato in termini strettamente letterali, con la conseguenza che le regole in esso contenute vincolano rigidamente l’operato dell’amministrazione pubblica, obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità, in ragione sia dei principi dell’affidamento e di tutela della parità di trattamento tra i concorrenti’ (Cons. di Stato, n. 1788 del 2021).

Invero, in nessuna parte dell’Avviso pubblico si legge che in caso di omessa produzione della documentazione richiesta sia possibile attivare il soccorso istruttorio.

La giurisprudenza ritiene, infatti, che ‘ nell’interpretare la legge di gara, occorre privilegiare il valore semantico delle proposizioni utilizzate nella singole clausole evitando qualsiasi percorso ermeneutico che conduca all’integrazione delle regole di gara e per questa via faccia emergere significati delle clausole ulteriori ed estranei rispetto a quelli contenuti nel perimetro dei possibili significati delle disposizioni, dovendosi qui ribadire che l’interpretazione della lex specialis soggiace, come per tutti gli atti amministrativi, alle stesse regole stabilite per i contratti dagli artt. 1362 c.c. e ss., tra le quali assume portata decisiva quella che valorizza l’interpretazione letterale (Cons. Stato, n. 7345 del 2020).

In sostanza, la previsione dell’Avviso ha introdotto un adempimento necessario per la concessione del beneficio dovendo l’Amministrazione avere contezza della situazione finanziaria del richiedente, attraverso un onere di allegazione di agevole adempimento. Inoltre, secondo la costante giurisprudenza, è consentito alle Amministrazioni imporre ‘ oneri minimi di cooperazione, quale appunto è il dovere di fornire, tra l’altro, la documentazione prescritta, a pena di inammissibilità o di esclusione, nel rispetto del termine perentorio all’uopo assegnati ’ (Cons. Stato, n. 1236 del 2019).

Orbene, risulta dai fatti di causa che, all’atto della pubblicazione della graduatoria provvisoria, avvenuta con Determina 247/I – Reg. Gen. 1431/2019, A M è stato escluso per non avere allegato ‘all’istanza copia del contratto di locazione’ ;
ne consegue pertanto, in difetto di prova contraria, la legittimità dei provvedimenti impugnati.

Né si può predicare che sia stato impossibile per il ricorrente provare l’avvenuta produzione del contratto di locazione in ragione del fatto che il Comune di Reggio Calabria ha omesso di consegnare ‘una ricevuta di accettazione completa’, in quanto, come precisato dal Collegio di prima istanza, l’adempimento formale concernente il deposito della documentazione richiesta è stato espressamente previsto dal bando, a pena di esclusione.

12. Vanno respinte anche le ulteriori doglianze.

Questa Sezione ritiene che il T.A.R. abbia correttamente omesso di esaminare le critiche introdotte dal ricorrente con memoria del 4 ottobre 2021, afferenti ad una pretesa violazione dei principi che impongono di attivare il soccorso istruttorio, affermando la novità della questione e, quindi, l’inammissibilità della stessa per essere stata introdotta solo con memoria, non ritualmente né tempestivamente notificata.

Gli esiti argomentativi sostenuti dal Collegio di prima istanza sono condivisibili, tenuto conto che, diversamente opinando, si determinerebbe un artificioso aggiramento del principio di tassatività del termine e la violazione delle regole del giusto processo amministrativo, in quanto si consentirebbe di introdurre nel processo profili di censura sostanzialmente nuovi, siccome non contenuti nell’atto introduttivo, con conseguente violazione del principio del contraddittorio.

Ne consegue che nessun vizio motivazionale può essere riscontrato nella sentenza appellata, stante la tardività e la novità della critica, che avrebbe dovuto essere ritualmente proposta con il ricorso introduttivo.

In disparte l’inammissibilità della doglianza, neppure può trovare condivisione la tesi difensiva sostenuta dall’appellante, secondo cui ‘l’elenco provvisorio degli esclusi’ possa essere qualificato quale un preavviso di rigetto ex art. 10 bis della l. n. 241 del 1990, tenuto conto che, per giurisprudenza consolidata, la norma non trova applicazione alle ‘procedure concorsuali’: con quest’ultima disposizione facendosi riferimento a tutte le procedure, come quella in esame, caratterizzate da una pluralità di istanze per il conseguimento di contributi pubblici e da un concorso delle stesse ai fini del conseguimento della utilità perseguita. Oltre al fatto che, nella specie, la documentazione successivamente esibita dal ricorrente avrebbe comportato un riesame della domanda di contributo, con rinnovazione dell’esercizio del potere, sicchè non sarebbe stata ammissibile, stante la violazione della par condicio competitorum , l’attivazione del soccorso istruttorio. Infatti, consentire una rivalutazione di domande incomplete rischierebbe di alterare la posizione in graduatoria di alcuni candidati che potrebbero risultare superati da chi non ha formulato una domanda nei termini previsti dalle regole che governano la ‘competizione’ (Cons. Stato, n. 1802 del 2022).

L’inserimento della ricorrente nella graduatoria avrebbe potuto incidere sulla posizione degli ammessi, potendo derivare a questi ultimi un pregiudizio in caso di incapienza della provvista finanziaria del progetto, sia in termini di esclusione che di possibile riduzione dell’ammontare del beneficio cui avrebbero avuto diritto.

L’applicazione del soccorso istruttorio non può essere generalizzata, ma va esclusa nei procedimenti selettivi, caratterizzati non soltanto da esigenze di celerità, ma anche dalla necessità di preservare gli altri partecipanti sia da possibili ritardi che deriverebbero dall’attivazione, sia dall’alterazione della competizione che potrebbe ingenerarsi con l’ammissione postuma di domande non completate con la medesima cura che è ragionevole attendersi da soggetti che partecipano a procedura di assegnazione di fondi pubblici (Cons. Stato n. 1232 del 2023;
Cons. Stato n. 2401 del 2020).

Infatti, la giurisprudenza di settore, in più occasioni, ha chiarito che, nell’ambito di una procedura per la concessione di contributi pubblici, il soccorso istruttorio non costituisce un obbligo assoluto e incondizionato per l’Amministrazione, ‘ dovendo comunque essere rispettati alcuni limiti, quali quello della par condicio (che ne esclude l’utilizzazione suppletiva nel caso dell’inosservanza di adempimenti procedimentali significativi) ed il c.d. limite degli elementi essenziali (nel senso che la regolarizzazione non può essere riferita agli elementi essenziali della domanda)’ (Cons. Stato, n. 2401 del 2020 cit.).

E’ stato precisato che: ‘ nelle procedure comparative e di massa, caratterizzate dalla presenza di un numero ragguardevole di partecipanti, il soccorso istruttorio, previsto dall’art. 6, comma 1, lett. b) della L. n. 241 del 1990, non può essere invocato, quale parametro di legittimità dell’azione amministrativa, tutte le volte in cui si configurino in capo al singolo partecipante obblighi di correttezza – specificati mediante il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell’autoresponsabilità – rinvenienti il fondamento sostanziale negli artt. 2, e 97 Cost., che impongono che quest’ultimo sia chiamato ad assolvere oneri minimi di cooperazione, quali il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare documenti’ (Cons. Stato n. 2402 del 2020).

13. In definitiva, l’appello va respinto.

14. La natura e l’obiettiva peculiarità delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del grado fra le parti.