Pubblicato il 13/12/2023

N. 10756/2023REG.PROV.COLL.

N. 08205/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8205 del 2017, proposto da
Cooperativa Ags Prati - Associazione Gestione Servizi S.C.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato E V, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Germanico 109;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M M, A Rmondo, con domicilio eletto presso lo studio A Rmondo in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 03872/2017, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 24 ottobre 2023 il Cons. Diana Caminiti e udito per parte appellante l’avv. Volpetti E. come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Cooperativa A.G.S. PRATI – Associazione Gestione Servizi s.c.r.l. (di seguito anche A.G.S.) ha interposto appello avverso la sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sez. II, 24 marzo 2017, n. 3872, di rigetto del suo ricorso per l’annullamento del provvedimento del 18 luglio 2002, con cui il Comune di Roma - Dip. VIII le aveva ordinato di lasciare liberi da persone e cose i locali seminterrati del mercato Prati, salvo il recupero dei canoni non corrisposti, pena, in difetto, la predisposizione degli atti di sgombero forzoso.

2. Dagli atti di causa è emerso, in sintesi, quanto segue:

- in data 6 luglio 1988 gli operatori del Mercato Coperto “Prati”, sito in Roma, Piazza dell'Unità, si sono costituiti in Cooperativa A.G.S. PRATI – Associazione Gestione Servizi s.c.r.l. al fine di ottenere la gestione dei beni e servizi comuni del mercato, successivamente concessale dal Comune di Roma attraverso la stipula di un’apposita convenzione in data 27 aprile 1992;

- in data 12 aprile 1990 A.G.S. ha richiesto al Comune anche la gestione dei locali sottostanti al mercato al fine di realizzarvi un parcheggio pubblico a orario riservato all’utenza;

- con ordinanza sindacale n. 179 del 14 maggio 1992 l'amministrazione comunale ha concesso alla richiedente il pre-affidamento dei suddetti locali per la durata di sei mesi al fine di progettare il parcheggio, a condizione che fosse garantito il rispetto della destinazione dei locali a pertinenza del mercato e con la previsione della caducazione automatica del rapporto ove, per qualsiasi ragione, non avesse avuto luogo la sottoscrizione della convenzione regolante la concessione dei locali;

- A.G.S. ha successivamente eseguito i lavori per la trasformazione del piano interrato del mercato in autorimessa, sostenendo costi ritenuti congrui nella misura di lire 926.166.963;

- con successive ordinanze n. 278 del 24 marzo 1994, n. 336 del 23 aprile 1994, n. 456 del 25 maggio 1994 e n. 586 del 25 giugno 1994, l’amministrazione ha prorogato il suddetto provvedimento di pre-affidamento, ribadendo la sua caducazione automatica nel caso di mancata stipula della convenzione regolatrice della concessione dei locali;

- la Commissione Stima del Comune di Roma nella seduta del 2 dicembre 1993, tenuto conto dell'impegno economico gravante sugli operatori, ha determinato la misura del canone in lire 27.671.784 comprensivo di iva, accettato da A.G.S. con dichiarazione sottoscritta in data 23 marzo 1994;

- in seguito, A.G.S. ha chiesto l'applicazione del canone ridotto ai sensi dell'articolo 7 del Regolamento comunale sulle concessioni dei beni immobili appartenenti al Demanio e Patrimonio del Comune di Roma, asserendo che i locali fossero destinati a parcheggio pubblico e quindi aventi utilità pubblica;

- l’istanza è stata tuttavia rigettata per difetto dei presupposti di tipo soggettivo, in quanto la Cooperativa non è stata ritenuta organismo che svolge attività sociale, assistenziale, culturale, etc.;

- con provvedimento del 13 febbraio 2001 il Comune di Roma - Dip. VIII ha invitato A.G.S. a regolarizzare la propria posizione amministrativa mediante sottoscrizione di una convenzione sulla base dell'intero valore locativo, pena, in difetto, la rinuncia alla gestione del parcheggio;

- A.G.S. si è rifiutata di sottoscrivere tale convenzione ed ha impugnato il suddetto provvedimento con ricorso n. 3760 del 2001, successivamente dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione dal T.A.R. per il Lazio con sentenza 18 maggio 2015, n. 7212;

- conseguentemente, con provvedimento del 18 luglio 2002 l’amministrazione comunale ha ordinato ad A.G.S. di lasciare liberi da persone e cose i locali seminterrati del mercato Prati, salvo il recupero dei canoni non corrisposti, pena, in difetto, la predisposizione degli atti di sgombero forzoso.

3. Avverso il suddetto provvedimento A.G.S. ha proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio, deducendo i seguenti motivi di ricorso:

I) “ INCOMPETENZA EX ART. 32 L. 8.6.1990 n. 142 ”.

Secondo la ricorrente il Direttore del Dipartimento sarebbe stato incompetente ad adottare il provvedimento impugnato, atteso che l'affidamento di attività o servizi mediante convenzione rientrava nelle competenze del Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. art. 32, lett. f), della legge n. 142/90.

II-VI) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA VIGENTE IN MATERIA DI CONCESSIONE AMMINISTRATIVA E DEL REGOLAMENTO DELLA CONCESSIONE DI BENI IMMOBILI APPARTENENTI AL DEMANIO E AL PATRIMONIO INDISPONIBILE COMUNALE, NONCHE1D1 QUELLA RELATIVA ALLE CONVENZIONI COMUNALI: ART. 24 L. 8.6.1990 N. 142 E L. N.- 498/92. ECCESSO DI POTERE PER INESISTENZA DI 1NTERESSE PUBBLICO. ILLOGICITA' MANIFESTA. CONTRADDITTORIETA' CON PRECEDENTI PROVVEDIMENTI. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. DIFETTO DI MOTIVAZIONE ”.

Secondo la ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato sull'erroneo presupposto che l'atto di pre-affidamento non fosse una concessione vera e propria; al contrario, trattandosi di concessione, l’amministrazione avrebbe potuto adottare il provvedimento impugnato solo in presenza di uno specifico interesse pubblico che, nel caso di specie, difettava e, comunque, non sarebbe stato indicato nella motivazione dell’atto.

Inoltre, il provvedimento impugnato avrebbe violato il regolamento dei beni immobili appartenenti al demanio e al patrimonio comunale in quanto l’amministrazione non avrebbe potuto applicare il canone di mercato, bensì quello ridotto, se non addirittura quello ricognitivo, a fronte della rilevanza sociale da riconoscersi all’attività svolta dalla cooperativa.

Sotto altro profilo, il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato in violazione dell'art. 3 del Regolamento di cui alla delibera n. 5625/83, posto che, avendo l’amministrazione ritenuto la concessione oggetto di giudizio una concessione a canone di mercato, la stessa avrebbe dovuto applicare la procedura stabilita dalla richiamata normativa.

Peraltro, l'atto in questione sarebbe risultato contraddittorio con riferimento ad altri provvedimenti o comportamenti dell'amministrazione quali, in particolare, l’atto di pre-affidamento.

Infine, il canone richiesto sarebbe stato sproporzionato rispetto al reale valore dell'immobile ed alle valutazioni del mercato.

VII-VIII) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L. 7.8.1990 N. 241 ED IN PARTICOLARE DELL'ART. 7 ”.

Secondo la ricorrente l’amministrazione avrebbe dovuto pronunciarsi sulla domanda tesa ad ottenere il canone ridotto ex art. 4 del Regolamento comunale, motivando le ragioni per le quali aveva invece ritenuto applicabile il canone di mercato.

Al contrario, nel provvedimento impugnato l’amministrazione si era limitata ad affermare come la Giunta Comunale non si fosse ancora pronunciata sull'applicazione del canone ridotto e, tuttavia, aveva ordinato lo sgombero dei locali con conseguente cessazione della gestione, violando così i principi generali e le regole procedimentali di cui alla legge n. 241/1990, tra i quali, in particolare, l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 della citata legge del 1990.

IX) “ VIOLAZIONE A FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.1150, 1593 E 2041 C.C .”.

Sotto altro profilo, la ricorrente ha posto in evidenza come ai locali oggetto di sgombero fossero stati apportati miglioramenti per un importo pari a lire 926.166.963. Ciò avrebbe determinato un arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. a favore dell’amministrazione, la quale avrebbe dovuto astenersi dal procedere ad uno sgombero in difetto di un accordo in ordine alla misura delle migliorie apportate.

X) “ ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO ”.

La ricorrente ha inoltre contestato il vizio di eccesso di potere da parte dell’amministrazione laddove ha richiesto un canone asseritamente abnorme rispetto alle valutazioni di mercato e ha deciso di sgomberare il locale acquisendo le migliorie apportate da A.G.S. per la realizzazione del parcheggio.

XI) “ IN SUBORDINE, VIOLAZIONE DELL'ART. 86 (ex 90) TRATTATO U.E. IN RIFERIMENTO ANCHE ALLE NORME SULLA CONCORRENZA ”.

In subordine, la ricorrente ha lamentato la violazione del regime comunitario stabilito in materia di concorrenza a causa dell’imposizione di un canone insostenibile per gli