Pubblicato il 23/08/2019

N. 05804/2019REG.PROV.COLL.

N. 04961/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4961 del 2018, proposto da
A.T.C. - Azienda Trasporti Campani S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati L e A N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio L Napolitano in Roma, via Girolamo Da Carpi n.6;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato L B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Poli,29;
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Fabio Maria Ferrari e Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Leone in Roma, via Appennini 46;
A.N.M. S.p.A - Azienda Napoletana Mobilità, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi n. 5;

nei confronti

Città Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alfredo Perillo e Massimo Maurizio Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Clp Sviluppo Industriale S.p.A, Eav - Ente Autonomo Volturno S.r.l., Caremar - Campania Regione Marittima S.p.A, Provincia di Avellino, Provincia di Salerno, Comune di Avellino, Comune di Benevento, Comune di Salerno, Provincia di Caserta, Sita Sud - Sicurezza Trasporti Autolinee S.r.l., Trenitalia S.p.A, Autoservizi Irpini (A.Ir.) S.p.A , non costituiti in giudizio;
Amministrazione Provinciale di Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Coletta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 5914/2017, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, della Città Metropolitana di Napoli, della Amministrazione Provinciale di Benevento, del Comune di Napoli di A.N.M. S.p.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2019 il Cons. G G e uditi per le parti gli avvocati L Napolitano, Antonio Andreottola, Andrea Abbamonte e Luca Coletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con ricorso, ritualmente e tempestivamente proposto dinanzi al TAR per la Campania – sede di Napoli, la Azienda Trasporti Campani s.r.l., nella allegata qualità di concessionaria, nella Regione Campania, del servizio di trasporto pubblico locale mediante autobus per molteplici linee – impugnava il provvedimento regionale prot. n. 688011 del 14.10.2015, con il quale si era inopinatamente visto negare il rimborso degli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali dei propri dipendenti, asseritamente dovuti in virtù della sentenza di questo Consiglio di Stato (Sez. V, n. 6205 del 22.2.2014) con la quale - in accoglimento di due ricorsi proposti, rispettivamente, dal Comune di Napoli e dalla società di trasporti A.N.M. S.p.a, - era stata annullata la delibera della Giunta Regionale n. 964 del 30.12.2010 avente ad oggetto “ Piano dei servizi minimi di trasporto pubblico locale, ai sensi degli articoli 5, 16 e 17 della L. R. 3/2002 ”.

A sostegno del gravame, assumeva che, con la evocata statuizione, questo Consiglio aveva, per quanto di interesse, rilevato la sussistenza della violazione dell’art. 23 del D.L. 24.12.2003, n. 355, convertito in Legge 27 febbraio 2004, n. 47, ai sensi del quale lo Stato trasferisce alle Regioni risorse vincolate al rinnovo del contratto di lavoro dei dipendenti del trasporto pubblico locale

(TPL). La Regione Campania aveva, per contro, con la delibera annullata, diversamente utilizzato tali risorse, ritenendole (erroneamente) ricomprese ed assorbite nel contributo chilometrico assegnato ai concessionari.

Nella critica prospettazione di parte, l’annullamento giurisdizionale della delibera di Giunta n. 964/2010 avrebbe avuto, in effetti, efficacia erga omnes , e dunque anche nei confronti delle altre aziende di trasporto sebbene estranee al giudizio, avendo, in tesi, rimosso dal mondo giuridico un atto amministrativo di contenuto generale: donde la richiesta di vedersi corrisposto quanto illegittimamente ‘stralciato’ con la delibera in questione e rispetto alla quale era stato opposto dalla Regione il diniego impugnato.

Successivamente alla notificazione del ricorso e nelle more della fissazione dell’udienza di trattazione del merito, la Regione Campania adottava la delibera di Giunta n. 725 del 16.12.2015 (pubblicata sul B.U.R.C. n. 77 del 21.12.2015), in asserita esecuzione della citata sentenza.

Avverso tale atto l’odierna appellante proponeva ricorso per motivi aggiunti, con i quali lamentava, ancora una volta, violazione della sentenza n. 6205/2014, nonché violazione dell’art. 23 D.L. 355/2003 convertito in L. 47/2004, della L. 58/2005, della L. 296/2006 e della l. 244/2007, sul rilievo che la Regione avesse, nuovamente ed illegittimamente ‘stralciato’ le risorse destinate ai rinnovi contrattuali dei dipendenti delle aziende del trasporto pubblico locale, al pari di quanto aveva disposto l’annullata delibera n. 964/2010.

Successivamente, con distinta delibera n. 106 del 22.3.2016 (pubblicata sul B.U.R.C. n. 21 del 4.4.2016), la Regione approvava il programma delle risorse da destinare al traporto pubblico locale per l’anno 2016, ricomprendendo in esse, ancora una volta, gli oneri per i rinnovi contrattuali dei dipendenti: per l’effetto, l’appellante formalizzava nuovi motivo aggiunti, ancora una volta denunziando la violazione del vincolo di destinazione delle risorse relative ai rimborsi degli oneri per i rinnovi contrattuali.

Nuovi motivi aggiunti venivano, ancora, proposti in relazione alla mancata corresponsione delle somme rivendicate per i rinnovi contrattuali dell’anno 2015.

Infine, per ulteriore aggiunzione di motivi, l’appellante impugnava la sopravvenuta delibera di Giunta n. 164 del 28.2.2017, con cui la Regione aveva di nuovo stabilito, in sede di approvazione del programma delle risorse per l’anno 2017, che “ tali risorse [fossero] da ritenersi comprensive dell’IVA, dei rinnovi contrattuali e di qualsiasi altro onere a carico della Regione ”.

2.- Con la sentenza epigrafata, resa nel contraddittorio delle parti ed all’esito della disposta istruttoria, il primo giudice respingeva il ricorso, sul complessivo ed argomentato assunto:

a ) che la valorizzata decisione del Consiglio di Stato – resa inter alios e non attinente ad atti a valenza generale – non fosse invocabile quale fondamento di una pretesa immediatamente azionabile;

b ) che – alla luce di una articolata esegesi del dato normativo – il meccanismo del riconoscimento vincolato dei contributi de quibus dovesse ritenersi venuto meno nel 2012, con l’approvazione dell’art. 16 bis del d.l. n. 52/2012).

3.- Avverso la ridetta statuizione la società insorge, lamentandone, con plurimo ed articolato motivo di doglianza, l’erroneità e l’ingiustizia ed invocandone l’integrale reiezione.

Si costituivano, per resistere al gravame, la Regione Campania, la Città metropolitana di Napoli e l’Amministrazione provinciale di Benevento.

Si costituiva, altresì, ad adiuvandum , l’Azienda napoletana mobilità s.p.a.

4.- Alla pubblica udienza del 24 gennaio 2019, sulle reiterate conclusioni dei difensori delle parti costituite, la causa veniva riservata per la decisione.

DIRITTO

1.- L’appello non è fondato e merita di essere respinto.

2.- Vengono all’attenzione del Collegio i provvedimenti con i quali la Regione Campania, in sede di programmazione delle risorse destinate al trasporto pubblico locale per gli anni dal 2011 al 2017, ha disatteso, in danno della società appellante, il vincolo di destinazione di cui all’art. 23 del D.L. n. 355/2003 e successive disposizioni di settore, relativamente al trasferimento di oneri per il rinnovo contrattuale del personale del trasporto pubblico locale.

In particolare, l’appellante si duole della circostanza che l’Amministrazione regionale abbia illegittimamente ricompreso tali risorse – di fatto assorbendole – nel c.d. contributo chilometrico, così vanificando il predetto vincolo di destinazione previsto dalle disposizioni di settore la cui inderogabilità è stata affermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 6205/2014.

3.- In via preliminare, va disattesa la censura con la quale rivendica l’attitudine espansiva degli effetti della decisione di questo Consiglio di Stato (n. 6205/2014), che ha deciso, negli auspicati e favorevoli sensi, analoga vicenda, nell’interesse di Azienda Napoletana Trasporti s.p.a., statuendo che le risorse statali destinate alle Regioni per il rinnovo contrattuale dei dipendenti del trasporto pubblico locale avrebbero una destinazione vincolata e non potrebbero, per tal via, essere utilizzate per esigenze diverse.

Correttamente, il primo giudice ha ritenuto che l’atto impugnato (la delibera di Giunta regionale n. 964/2010, avente ad oggetto il piano dei servizi minimi di trasporto pubblico locale nonché, per quanto di interesse, l’assegnazione delle relative risorse per l’anno 2011), non rivestisse né valenza normativa, né efficacia generale, e neppure (vale aggiungere) consistenza di atto collettivo, trattandosi piuttosto di atto a mero contenuto plurimo, preordinato alla ripartizione pro quota a ciascuno degli enti assegnatari delle risorse economiche destinate a remunerare i servizi erogati in regime di concessione.

Come è noto, la distinzione rimonta ad un criterio discretivo ancorato alla individuazione dei destinatari del provvedimento amministrativo: mentre gli atti generali si rivolgono non già a singoli destinatari, ma a classi omogenee di soggetti (individuabili solo a posteriori e i secondi (atti collettivi) si indirizzano a categorie, generalmente ristrette, di soggetti considerati in modo unitario, gli atti plurimi, a contenuto essenzialmente scindibile, sono rivolti bensì ad una pluralità di soggetti, parimenti individuabili ex ante , ma non secondo logica di appartenenza categoriale.

Per comune intendimento, in quest’ultimo caso, la scindibilità soggettiva esclude che l’impugnazione proposta da uno dei destinatari (avuto riguardo agli effetti nella propria sfera giuridica) possa andare a beneficio degli altri destinatari (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2010, n. 7992), dovendosi con ciò escludere sia l’efficacia erga omnes, sia l’effetto ultra partes del giudicato (cfr. art. 2909 c.c.).

4.- Nel merito delle questioni sollevate, il Collegio è dell’avviso che la soluzione propugnata con la richiamata decisione (e con le pedisseque sentenze n. 4551/2015 e 5220/2016) meriti di essere complessivamente rimeditata.

In effetti, la normativa in materia di oneri derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali di lavoro afferenti al settore del trasporto pubblico locale è stata in prima battuta disciplinata:

a ) dall’art. 23 del D.L. n. 355/2003 convertito con modificazioni dalla L. n. 47/2004, con cui è stato previsto uno stanziamento di € 337.500.000,00 per l’anno 2004 ed € 214.300.000,00 annui a decorrere dal 2005;

b ) dall’art. 1 comma 2 del D.L. n. 16/2005 convertito dalla L. n. 58/2005 (€ 260 milioni per il rinnovo del primo biennio del contratto collettivo del trasporto pubblico locale 2004 – 2007 a decorrere dall’anno 2005;
le risorse sono assegnate alle Regioni con appositi decreti ministeriali in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 novembre 2004 presso le aziende del trasporto pubblico locale);

c ) dall’art. 1 comma 1230 della L. n. 296/2006 (€ 190 milioni per il rinnovo del secondo biennio del contratto collettivo 2004 – 2007 relativo al settore del trasporto pubblico locale, a decorrere dal 2007 in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 ottobre 2006 presso le aziende di trasporto pubblico locale).

In seguito, il legislatore statale ha, tuttavia, modificato i meccanismi di finanziamento del settore. In particolare, con la L. n. 244/2007 si è prevista, all’art. 1 comma 295, l’attribuzione alle Regioni di risorse proprie mediante una compartecipazione al gettito di tributi erariali (accise sul gasolio da autotrazione) al fine di promuovere lo sviluppo dei servizi del trasporto pubblico locale, attuare il processo di riforma del settore e garantire le risorse necessarie per il mantenimento del livello dei servizi, incluso il recupero dell’inflazione degli anni precedenti.

Il successivo comma 296 disciplinava la misura della compartecipazione di cui al comma 295 e statuiva, inoltre, che a decorrere dall’anno 2011, le quote di compartecipazione di ciascuna Regione a statuto ordinario sarebbero state determinate nella stessa misura prevista per il 2011 con decreto ministeriale.

L’art. 1, comma 297, prevedeva, ancora, che detta compartecipazione “ sostitui [ss] e e, a decorrere dall’anno 2011, integra [sse] le seguenti risorse :[…] d ) trasferimenti per i rinnovi dei contratti di lavoro relativi al settore del trasporto pubblico locale di cui all’articolo 23 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47, all’articolo 1, comma 2, del decreto-legge 21 febbraio 2005, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 aprile 2005, n. 58, e all’ articolo 1, comma 1230, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per un importo annuo pari a 480,2 milioni di euro ”.

Inoltre, con l’art. 1, comma 301 si sanciva che “ a decorrere dall’anno 2008 non [avrebbe potuto] essere previsto alcun trasferimento aggiuntivo a carico del bilancio dello Stato finalizzato al finanziamento delle spese correnti del trasporto pubblico locale, ivi compresi gli oneri per i rinnovi contrattuali degli addetti al comparto successivi alla data di entrata in vigore della […] legge ”.

Siffatto ordito normativo veniva a sua volta abrogato per effetto dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 convertito con modificazioni dalla L. n. 135/2012 che, a decorrere dal 2013, ha istituito il fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale , anche ferroviario, nelle Regioni a Statuto ordinario e che è alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina.

Con l’istituzione del fondo in questione, sono venuti meno i contributi statali destinati specificamente ai rinnovi contrattuali per il personale in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale e le Regioni (almeno quelle ordinarie, non applicandosi la disciplina in esame a quelle a statuto speciale) ricevono risorse per la compartecipazione senza alcuna distinzione di sorta e senza alcuno specifico vincolo destinatorio.

Con tale disciplina, il meccanismo della compartecipazione dello Stato è stato ancorato

Più in generale, il D.L. n. 95/2012 ha adeguato il meccanismo della compartecipazione dello all’obiettivo di indirizzare le Regioni verso comportamenti sempre più virtuosi sotto il profilo dell’efficienza dei servizi resi: per ciò, sono state abrogate le disposizioni che prevedevano, a regime, un contributo statale ai rinnovi contrattuali, attesa l’evidente finalità di fiscalizzare la quota delle risorse da destinare al trasporto pubblico locale e di far confluire in un unico fondo tutte le risorse per la gestione dei servizi che, in precedenza, erano sparse in diversi provvedimenti normativi .

Ne consegue che, allo stato dell’attuale legislazione vigente, appare priva di fondamento normativo la pretesa di parte appellante alla corresponsione in via separata del contributo statale destinato ai rinnovi contrattuali da commisurare al numero dei dipendenti in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale.

Non appare, in siffatto quadro, persuasiva – sposata nei rammentati precedenti di questo Consiglio - la tesi secondo cui la modifica della copertura dell’onere di cui si tratta (consistente dapprima in contributi statali, successivamente nella istituzione del fondo nazionale trasporti alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise) non avrebbe inciso sulla disciplina sostanziale del rapporto .

In effetti, siffatta disciplina sostanziale andrebbe ancorata – a volerne ritenere la perdurante operatività, anche all’esito della modifica dei meccanismi di traferimento – ad un obbligo di contribuzione statale destinato specificamente ai rinnovi contrattuali che, per le Regioni a Statuto ordinario, è, per l’appunto, venuto meno quantomeno a partire dal 2012, con l’abrogazione delle previsioni contenute nell’art. 1 comma 295 – 299 della L. 244/2007 (cfr., ancora, il citato art. 16 bis , comma 2, lett. ‘b’ del D.L. n. 95/2012).

Del resto, le previgenti disposizioni normative che disciplinavano espressamente detto contributo statale (D.L. n. 255/2003;
D.L. n. 16/2005;
L. 296/2006) ne commisuravano l’entità alla consistenza del personale rispetto a date volta a volta concretamente e specificamente individuate (30 novembre 2004;
30 ottobre 2006;
cfr. art. 1, comma 3 del D.L. n. 16/2005 e art. 1, comma 1230, della L. n. 296/2006): per contro, non si vede come possa argomentarsi la perdurante vigenza di identico regime, in assenza di ancoraggio al periodo di riferimento (ovvia essendo l’incongruità della cristallizzazione al 30 ottobre 2006 – ultimo riferimento normativo disponibile, giusta la l. n. 296/2006 – trattandosi di parametro risalente, incerto e privo di giustificazioni).

In diversa direzione non può militare la mancata abrogazione formale delle disposizioni che, a suo tempo, avevano introdotto l’obbligo di contribuzione per cui è causa (D.L. n. 355/2003;
D.L. n. 16/2005;
L. 296/2006) ovvero della previsione contenuta nell’art. 1, comma 633, della L. n. 208/2015 (che quantifica per il 2016 e a decorrere dal 2017 le risorse destinate dallo Stato al cofinanziamento del rinnovo del contratto collettivo relativo al settore del TPL).

Osta a tale intendimento il rilievo che con il D.L. n. 95/2012, per le Regioni ordinarie, il legislatore ha, nei chiariti sensi, unificato tutte le forme di finanziamento statale destinate al trasporto pubblico locale nel fondo nazionale di cui al citato art. 16 bis , di tal che le risorse erogande non sono (e non possono essere più) dettagliate per specifici sottocosti ;
deve quindi ritenersi che le modalità di assegnazione delle medesime ai rinnovi contrattuali rientrino nella discrezionalità dell’amministrazione regionale.

Argomenti di segno contrario non possono trarsi dal comma 8 dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 cit., in base al quale “ le risorse di cui al comma 1 non possono essere destinate a finalità diverse da quelle del finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario ”: dalla disposizione si ricava, invero, che la destinazione vincolata delle risorse contenute nel fondo nazionale è riconosciuta solo in relazione alla materia del trasporto pubblico locale complessivamente considerato , non già specificamente ai rinnovi contrattuali, che, del resto, non vengono in alcun modo menzionati.

5.- Per il complesso delle considerazioni che precedono, l’appello merita di essere respinto.

Le obiettive incertezze della materia e le riscontrate oscillazioni giurisprudenziali suggeriscono e giustificano l’integrale compensazione, tra le parti, di spese e competenze di lite.