Pubblicato il 12/10/2016

N. 04217/2016REG.PROV.COLL.

N. 09137/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 9137 del 2015, proposto da:
Barito Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati S P e A L, con domicilio eletto presso l’avv. Aristide Police in Roma, via di Villa Sacchetti, n. 11;

contro

Comune di Matelica, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato M D, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Conca D'Oro, n. 184/190;
Regione Marche, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati P C, dell’Avvocatura regionale, e M R del libero foro, elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, via Domenico Morichini, n. 41;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. MARCHE - ANCONA: SEZIONE I n. 00567/2015, resa tra le parti, concernente l’annullamento in autotutela della concessione del contributo post sisma;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Matelica e della Regione Marche;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 luglio 2016 il Cons. S A e uditi per le parti gli avvocati A L, M R e M D;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza di primo grado, della quale la società appellante (già ricorrente in primo grado) chiede la riforma ha respinto, compensando le spese di lite, il ricorso dalla stessa proposto per ottenere l’annullamento dei seguenti provvedimenti ed atti:

1) determina n. 751 del 24.09.2014 del Responsabile del Settore Servizi Tecnici della Città di Matelica;

2) nota prot.9224 del Comune di Matelica Settore Servizi Tecnici data 07.08.2014;

3) nota prot.14067 del 05.12.2014 del Comune di Matelica;

4) note del Comune di Matelica in data 09.08.2013 e 16 ottobre 2003 (prot.12099), entrambe indirizzate alla Regione Marche;

5) nota prot.34253 del 16.01.2014 della Giunta Regionale delle Marche.

Essi riguardano tutti l’annullamento da parte del Comune di Matelica del permesso di costruire n.131 rilasciato in data 14.11.2005 alla Adriatica Petroli s.p.a. nella parte in cui tale società veniva anche ammessa al contributo per eseguire un intervento di riparazione o ricostruzione di Palazzo M di sua proprietà, in virtù delle disposizioni contenute nel d.l. n. 6 del 1998, convertito nella legge n.61 del 1998, recante misure urgenti in favore dei beni mobili ed immobili situati nelle zone terremotate delle Regioni Marche ed Umbria colpite dal sisma del 1997.

Ai fini del presente giudizio è utile aggiungere che la domanda relativa a detto titolo edilizio ed al relativo contributo era stata presentata dal sig P M in qualità di legale rappresentante della Adriatica Petroli s.p.a;
in seguito l’immobile in parola è stato acquistato in proprio dal medesimo sig. M, che ne ha alienato successivamente una parte alla Società Barito Immobiliare s.r.l. della quale lo stesso sig. M è legale rappresentante.

2. I primi giudici hanno respinto tutte le censure dedotte col ricorso, imperniate sulla omessa partecipazione all’adozione del provvedimento, all’erronea individuazione del sig M, quale destinatario del provvedimento di autotutela e sulla violazione dell’art.21 nonies della legge n.241 del 1990;
è stata altresì esclusa l’illegittimità del provvedimento di autotutela in ragione del tempo trascorso dalla sua ammissione e non è stata ravvisata la sussistenza del dedotto difetto di motivazione e di istruttoria, né è stata ritenuta fondata la censura di violazione dell’art.10 della legge n.241 del 1990.

3. Con l’appello in esame la società deducente, attraverso quattro motivi di gravame, ribadisce l’illegittimità degli atti impugnati, contestando tutte le argomentazioni della sentenza impugnata, a suo avviso del tutto erronee.

Si sono costituite in giudizio il Comune di Matelica e la Regione Marche: il primo ha nuovamente eccepito, poiché non esaminata dal primo giudice, l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione a ricorrere della Barito Immobiliare s.r.l. e nel merito ha contestato, sulla base di una diversa ricostruzione dei fatti di causa, le argomentazioni sviluppate nel gravame avversario, delle quali conclusivamente ha chiesto il rigetto;
anche la seconda ha chiesto il rigetto dell’appello, precisando con apposita memoria la piena legittimità della propria nota n.34253 del 16.01.2014 adottata dl Servizio regionale Infrastrutture, Trasporti ed Energia, oggetto d’impugnazione in primo grado nella parte in cui “ possa essere interpretata quale conferma dell’esclusiva competenza del Comune di Matelica all’annullamento della concessione del contributo sisma di cui all’art.4 L.n. 61/1998”.

In vista dell’udienza di discussione sia la società appellante che il Comune resistente hanno depositato memoria conclusionale.

All’udienza di discussione del 21 luglio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Prima di procedere all’esame dell’appello la Sezione deve esaminare l’eccezione sollevata dal Comune di Matelica d’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse, non esaminata dai primi giudici ed espressamente riproposta (sulla relativa ammissibilità, Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2014, n. 1826).

Essa è infondata.

Come già accennato, la Società Barito Immobiliare s.r.l., della quale il sig. M è il legale rappresentante, è proprietaria di parte di Palazzo M, edificio al quale si riferisce il provvedimento di concessione del contributo (poi annullato) previsto dalle norme emanate nel 1998 per rimediare alle conseguenze del terremoto che ha colpito la Regione Marche.

In tale assetto proprietario non può revocarsi in dubbio che la società ha interesse all’annullamento giurisdizionale del provvedimento impugnato, considerato che dall’accoglimento del gravame deriverebbe il ripristino del contributo in parola e quindi la possibilità di utilizzarlo per riparare la parte del bene immobile che appartiene al suo patrimonio (ovvero per fronteggiare le spese da sostenere o già sostenute per tale finalità).

Né può opporsi la società ricorrente non era proprietaria dell’immobile in parola al momento del sisma del 1997, poiché, come chiarito dalla stessa Regione Marche con nota prot.31/981/UR, il mutamento soggettivo nella proprietà dell’immobile non importa decadenza dal contributo se il preliminare di compravendita, come nella fattispecie, essendo intervenuto il 01.07.1997, è stato stipulato prima del 26.09.1997.

Né è sufficiente ad escludere l’interesse al ricorso la circostanza che fin ad oggi i fondi stanziati per la ricostruzione non sono stati sufficienti a finanziare le richieste di contributi come quelle avanzate dalla società appellante, giacché non può escludersi, in astratto, che la legge che prevedeva la concessione delle misure economiche di cui si discute possa essere nuovamente finanziata, così che in ogni caso sussiste l’interesse allo scrutinio di legittimità dell’atto impugnato che ha annullato proprio l’ammissione al contributo.

5. Nel merito, tuttavia, l’appello è infondato.

5.1. Non è infatti meritevole di favorevole considerazione il primo motivo di gravame, corrette e convincente sul punto essendo le conclusioni cui sono pervenuti i primi giudici.

Invero, come puntualmente evidenziato anche dalle difese delle amministrazioni appellate, il procedimento che culmina con il riconoscimento del contributo c.d. sisma previsto dalla legge n. 61 del 1998 è articolato in due segmenti distinti tra di loro seppure connessi funzionalmente: da un lato l’attribuzione dei fondi pubblici previsti dalla citata legge da parte della regione al singolo comune interessato dal sisma, fondi complessivamente commisurati alle domande valide ed ammissibili presentate dai privati al comune stesso;
dall’altro, la concessione del contributo da parte del comune al privato sulla base della provvista finanziaria effettuata dalla regione.

In particolare, le norme applicative della citata legge n. 61 del 1998 ( in primis la D.G.R. n.2153/1998) demandano ai Comuni la verifica dell’ammissibilità delle istanze e della completezza dei progetti di riparazione o ricostruzione dei beni colpiti dal sisma, come anche il successivo rilascio dei titoli edilizi (autorizzazioni o concessioni) e della concreta erogazione del contributo.

L’autotutela oggetto del presente giudizio riguarda i presupposti della stessa domanda di ammissione al contributo ed in particolare il riscontro successivo di vizi, non meramente formali, della domanda di contributo presentata dalla dante causa della società appellante.

Tenendo presente le descritte fasi procedimentali e la loro reciproca autonomia emerge che il provvedimento di autotutela in contestazione attiene alla fase di esclusiva competenza comunale e ciò è a determinare la completa dell’estraneità della Regione alla sua adozione, come correttamente rilevato dai primi giudici, essendo appena il caso di rilevare che del tutto impropriamente quindi parte appellante invoca l’applicazione del principio del principio del contrarius actus .

5.2. Con il secondo motivo di gravame la società appellante contesta la sentenza impugnata nella parte è stato affermato che l’istanza di concessione del contributo per il ripristino di Palazzo M danneggiato del sisma (concessione contestuale al permesso di costruire n.131 rilasciato il 14.11.2005 e quindi parzialmente annullato) sarebbe stata presentata tardivamente, oltre il termine di scadenza e cioè oltre il 31.12.2002.

La questione riveste rilievo fondamentale nella controversia in esame.

Al riguardo, in relazione al rilievo che parte ricorrente avanza preliminarmente sostenendo che tale intempestività non è mai stata dedotta dal Comune di Matelica, con violazione da parte del primo giudice del’art.112 c.p.c., va anzitutto rilevato che tale circostanza viziante, come evidenziato nello stesso gravame introduttivo del presente giudizio (pag. 22), emerge invece con chiarezza dal provvedimento impugnato, dove si afferma che “ la Società Adriatica Petroli (orinaria intestataria del permesso di costruire) ha inoltrato al Comune la richiesta di permesso di costruire (rectius domanda di ammissione a finanziamento ai sensi dell’art.4 della legge n.68/98 in data 24.1.2003, oltre il termine del 31.12.2002 (rectius 29.11.2002).”.

Sul profilo specifico dell’intempestività della domanda, prescindendo quindi dall’aspetto dell’incompletezza del progetto, la cui integrazione tardiva è anch’essa fonte di contrasto, parte appellante ne disconosce il fondamento invocando a sostegno l’art. 5 della DGR 956 del 1999, contenente la disciplina attuativa dell’art.8 della legge n.61 del 1998, riguardante gli immobili di proprietà privata di carattere monumentale lesionati dal sisma, tra i quali non è contestato in giudizio che vi rientra Palazzo M.

Tali particolari immobili rientrano quindi anch’essi tra i possibili destinatari del contributo al pari degli immobili dei privati non monumentali di cui si occupa però il precedente art. 4 della stessa legge n.61 del 1998: secondo parte appellante la data del 31.11 2002, certamente valevole per quest’ultimi immobili, non si applicherebbe però agli immobili monumentali di proprietà privata, per i quali, anzi, alcun termine decadenziale sarebbe previsto per la presentazione della domanda di ammissione al contributo in questione.

La tesi non può essere condivisa.

La data del 30.11.2002 si ricava invero dalla d.g.r. n. 1658 del 17.09.2002 che all’art.1 così stabilisce: “I soggetti aventi diritto che non hanno presentato domanda nei termini previsti dall’art.3 della D.G.R. n.2153/1998 (vale a dire entro il 10.11.1998;
aggiunta di questo giudice) possono presentarla al Comune competente per territorio, a pena d’inammissibilità, entro il 30 novembre 2002”.

La norma è applicabile anche agli edifici oggetto di ordinanza di sgombro emessa, come nel caso di Palazzo M (ord. n. 115/1997), a causa degli eventi sismici nel periodo dal 26 novembre 1997 al 10 novembre 1998.(art.1 lett. a);
ciò si ricava dalla lettura dell’art. 5 della DGR n. 956 del 1999, invocato come detto da parte appellante, riguardante gli edifici monumentali privati così recita: “Per il recupero degli edifici monumentali privati ……i soggetti proprietari possono presentare domanda al Comune con le modalità e con le procedure previste dalla D.G.R. n.2153 del 14.9.1998, qualora non vi abbiano provveduto entro il termine del 10 novembre 1998”.

Da tale norma emerge che, contrariamente a quanto sostiene parte ricorrente e, a suo dire, la stessa Regione Marche, anche le domande per ottenere il contributo per la riparazione e la ricostruzione degli edifici monumentali di proprietà privata sono state pacificamente soggette al termine di presentazione, al pari delle domande degli edifici danneggiati dal sisma di proprietà privata non monumentali.

In proposito è utile osservare che tale parallela disciplina è sorretta da una ragione che accomuna entrambi i due tipi di interventi, si vuol cioè evidenziare che seppure i contributi di cui essi potevano beneficiare si rapportavano a graduatorie diverse, corrispondenti ad appositi finanziamenti distinti, l’imposizione di un termine di presentazione delle domande in entrambi i casi altro non è che la conseguenza del fatto che le rispettive risorse messe a disposizione dalla Regione Marche erano limitate.

Essendo oltretutto beni comunque di proprietà privata, non è rinvenibile alcun motivo logico per il quale solo gli interventi sugli immobili non monumentali dovessero essere soggetti a domanda da presentare entro un termine di decadenza.

Stabilito che anche per gli interventi gli edifici monumentali di proprietà privata occorreva presentare la domanda per ottenere il contributo rispettando un termine di presentazione, si deve aggiungere che il parallelismo sopra argomentato è foriero dell’ulteriore conseguenza che anche per le domande riguardanti gli edifici monumentali (oltre che per quelli di proprietà privata che tali non sono) trova applicazione il termine del 30.11.2002.

Infatti l’art.5 della D.G.R. n.956/1999, nel richiamare le modalità e le procedure previste dalla D.G.R. n.2153 del 14.9.1998, effettua ad essa un rinvio dinamico, con la conseguente applicazione delle modifiche che a quest’ultima sono state introdotte con la successiva determinazione regionale n.1638 del 17.09.2002.

Tra di esse vi è senza dubbio il nuovo termine del 30.11.2002, sostitutivo di quello del 30 novembre del 1998, di presentazione della domanda da osservare come visto “a pena d’inammissibilità”.

Poiché il sig M per conto della Società Adriatica Petroli, cui è subentrata la società appellante, non ha presentato la domanda di ammissione al contributo né entro 30 novembre del 1998, né entro il 30.11.2002, bensì il 24.01.2003, correttamente tale domanda è stata ritenuta tardiva, con conseguente legittimità del provvedimento di autotutela.

Il secondo motivo di gravame nel profilo esaminato deve essere respinto.

5.3. Nell’ambito della stesso secondo motivo di gravame parte appellante critica la sentenza impugnata per aver ritenuto infondato l’argomento con il quale è stato opposto, nell’eventualità che la domanda del contributo sisma fosse ritenuta tardiva, l’affidamento riposto nella legittimità del contributo in questione, in ragione del lungo lasso temporale trascorso, quasi un decennio, dal rilascio del permesso di costruire (n.131/2005).

Sennonché tale pur suggestiva prospettazione non può essere condivisa, dal momento che il provvedimento di autotutela ha natura sanzionatoria, avendo accertato il mancato rispetto del termine decadenziale per la presentazione della domanda di contributo, e che l’affidamento al quale parte appellante affida le proprie ragioni non attiene ad un contributo erogato del quale dopo un decennio è stata chiesta la restituzione, bensì ad un contributo la cui ammissibilità era sin dall’origine insussistente proprio a causa della tardività e che peraltro non è stato neppure mai effettivamente erogato.

Correttamente il Comune resistente assume, richiamando una pacifica giurisprudenza di questo Consesso (Sez. III, n.4026/2013;
n.3452/2013), che la tutela dell’affidamento non è configurabile avendo ad oggetto un preteso credito al quale è opponibile, senza limiti di tempo, l’obbligo dell’Amministrazione di sottrarsi ad oneri patrimoniali ingiustificati.

Non può in sostanza pretendersi che l’amministrazione eroghi o comunque possa essere tenuta ad erogare una somma pur sapendo che essa non è dovuta, ancorchè di ciò abbia avuto contezza dopo lungo tempo, proprio per il delineato carattere del provvedimento contestato che fa sì che l’autotutela sia esercitabile fin quando il provvedimento annullato non ha ancora prodotto i suoi concreti effetti.

Ciò consente di aggiungere che impropriamente parte ricorrente oppone all’autotutela esercitata dal Comune l’art.21 novies della legge n.241 del 1990, poiché la fattispecie in esame ricade appieno nel comma precedente ( octies ), per il quale è esclusa l’annullabilità quando, come nella fattispecie in esame, si verifica un annullamento per violazione di norma sul procedimento che ha comportato l’adozione di un provvedimento di natura vincolata in ragione della quale il suo contenuto dispositivo non poteva essere diverso.

Il secondo motivo di ricorso deve in conclusione essere respinto.

5.4. Con il terzo di appello viene lamentata la violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale volte a garantire il contraddittorio con l’Amministrazione, ciò in quanto l’avviso di cui all’art.10 della legge n.241 del 1990 sarebbe pervenuto all’interessato dopo che l’annullamento in autotutela era stato già adottato.

Al riguardo, pur dovendo prendersi atto che la scansione temporale di cui si duole l’appellante è da ritenersi pacifica, non essendo stata minimamente contestata dalle parti appellate, deve tuttavia rammentarsi che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, le disposizioni che prevedono la partecipazione procedimentale devono essere interpretate in senso sostanzialistico e non meramente formale, così che non può procedersi all’annullamento del provvedimento quando non sia stata fornita la prova, anche con elementi indiziari, che la partecipazione procedimentale avrebbe condotto ad un provvedimento di contenuto, anche solo in parte diverso, elementi probatori che nel caso di specie non sono stati forniti.

Il terzo motivo d’appello va dunque anch’esso respinto.

5.5. Con il quarto motivo d’appello vengono poi contestati gli ulteriori profili che, insieme alla veduta tardività della domanda di ammissione al contributo, sono stati esplicitati dal Comune di Matelica a supporto del provvedimento di autotutela.

Sennonché sul punto la Sezione ritiene di poter richiamare il ben noto principio giurisprudenziale secondo il quale, quando la motivazione del provvedimento impugnato è caratterizzata da una pluralità argomenti, è sufficiente che uno soltanto di essi, purchè autonomo rispetto agli altri, venga sottratto alle censure dedotte per poter escludere l’annullamento del provvedimento contestato, essendo irrilevante l’eventuale illegittimità degli argomenti ulteriori.

La ritenuta legittimità della motivazione del provvedimento impugnato in ragione della tardività della domanda di contributo è sufficiente a far ritenere indenne il provvedimento stesso dagli ulteriori profili di critica, la cui eventuale fondatezza non sarebbe in ogni caso idonea a renderlo illegittimo.

6. In conclusione l’appello deve essere respinto.

Attesa la complessità della controversia le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.