Pubblicato il 30/03/2020

N. 02176/2020REG.PROV.COLL.

N. 09052/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9052 del 2019, proposto da
F R, rappresentato e difeso dagli avvocati G P, S M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Corso del Rinascimento n. 11;

contro

Picierno Giuseppina, rappresentata e difesa dagli avvocati G B, P S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via delle Quattro Fontane n. 161;

nei confronti

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

Paolo Furia, rappresentato e difeso dagli avvocati G P, S M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Corso del Rinascimento n. 11;

M B, rappresentata e difesa dagli avvocati G P, S M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Corso del Rinascimento n. 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 12305/2019, resa tra le parti, concernente la domanda di annullamento, nei limiti di interesse della ricorrente, dell’atto di proclamazione degli eletti per le Elezioni europee del 26 maggio 2019, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 147 del 25 giugno 2019, nonché per la correzione del risultato elettorale con la proclamazione della ricorrente medesima alla carica di parlamentare europeo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Picierno Giuseppina, del Ministero dell'Interno, di Paolo Furia e di M B;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2020 il Cons. G P e uditi per le parti gli avvocati G P, G B, P S e l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 26 maggio 2019 si sono svolte le consultazioni elettorali per il rinnovo dei Rappresentanti italiani del Parlamento Europeo.

Il procedimento elettorale, regolamentato dalla legge n. 18 del 1979, avviene con sistema proporzionale in collegio unico nazionale suddiviso in cinque circoscrizioni plurinominali.

2. M B, candidata nella lista del PD nella circoscrizione Nord Occidentale, è risultata prima dei non eletti all’esito del procedimento di assegnazione dei seggi alle varie liste ammesse al riparto, effettuato dall’Ufficio elettorale nazionale.

3. Ritenendo la sua mancata elezione frutto dell’erronea individuazione delle norme in materia di assegnazione dei seggi, la B ha impugnato dinanzi al TAR Lazio l’atto di proclamazione degli eletti ed i verbali delle operazioni elettorali, chiedendo la correzione del risultato elettorale e la sua proclamazione alla carica di parlamentare europea.

4. La tesi posta a base dell’impugnativa è che l’Ufficio elettorale nazionale, nell’assegnare i seggi, avrebbe erroneamente applicato la disciplina contenuta nella norma relativa alle elezioni per la camera dei deputati, art. 83 del D.P.R. 30.3.1957, n. 361 - espressiva del canone della rappresentatività territoriale (di cui all’art. 2 L. 18/1979) - in luogo del sistema di assegnazione previsto espressamente per l’elezione al parlamento europeo dall’art. 21, comma 1, n. 3, della legge 24.1.1979, n. 18 - ispirato al diverso principio di proporzionalità politica.

Applicando la norma all’uopo prevista, i seggi da assegnarsi al PD nella Circoscrizione Nord Occidentale sarebbero stati sei e non cinque, quindi sufficienti a garantire alla ricorrente il seggio di parlamentare.

5. Con sentenza n. 12305 del 25.10.2019 il TAR Lazio respinto il ricorso.

6. Avverso la sentenza ha proposto appello il sig. F R, in qualità di cittadino elettore, rinnovando le argomentazioni formulate dalla ricorrente in primo grado. M B ha depositato un atto di costituzione adesivo. Paolo Furia, nella qualità di cittadino elettore e segretario regionale del PD, ha proposto intervento adesivo, da valere ove occorra come appello autonomo.

7. In resistenza all’appello si sono costituiti la sig.ra Picierno Giuseppina, il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Centrale Elettorale Nazionale presso la Suprema Corte di Cassazione.

La prima, oltre a contestare nel merito le deduzioni avversarie, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello principale (oltre che di quello “condizionato” proposto dal sig. Furia) per difetto di legittimazione processuale del ricorrente, in quanto soggetto estraneo al giudizio di primo grado.

8. La causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza del 5 marzo 2020.

DIRITTO

1. È controverso se, nel procedimento di assegnazione dei seggi del parlamento europeo, debba trovare applicazione il sistema dispositivo di cui all’art. 21 della legge n. 18/1979, riferito in modo specifico al procedimento di elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia;
ovvero la disciplina prevista dall’art. 83 del D.P.R. n. 361/1957, riferita al procedimento elettorale della Camera dei deputati ma che la giurisprudenza amministrativa, con un'interpretazione abrogativa della disposizione di cui al primo comma, numero 3, del citato articolo 21, ha ritenuto applicabile, in virtù del generale rinvio al testo unico per le elezioni alla Camera espresso nell'art. 51 della legge n. 18 del 1979.

1.1. Il primo sistema riflette il criterio della proporzionalità politica e premia la partecipazione alle consultazioni elettorali e l'esercizio del diritto di voto, in quanto prevede che la distribuzione dei seggi fra le varie circoscrizioni venga effettuata in ragione dei voti espressi in ciascuna di esse. Il secondo sistema riflette il principio della rappresentanza c.d. territoriale determinata in base alla popolazione (art. 2 della legge n. 18/1979), in quanto prevede una ripartizione dei seggi in misura proporzionale alla popolazione di ogni circoscrizione.

1.2. La differente ricaduta applicativa dei due meccanismi attiene al fatto che il primo, modulando i seggi da assegnare sull’affluenza elettorale, privilegia le circoscrizioni con un maggiore numero di votanti ed ingenera un potenziale effetto collaterale di tipo distorsivo, consistente: i) nella "traslazione" di alcuni seggi - preassegnati in base al criterio della popolazione residente - da una circoscrizione all'altra, in conseguenza del diverso criterio di riparto fondato sui voti validi espressi; ii) nella conseguente penalizzazione delle circoscrizioni nelle quali è più bassa l'affluenza alle urne.

Il secondo sistema contempla, al contrario, un numero predeterminato e non modificabile di seggi da assegnare ad ogni circoscrizione, indipendentemente dall’andamento numerico dei votanti nelle diverse circoscrizioni.

1.3. I due sistemi convivono all’interno dello stesso corpo normativo deputato a regolamentare il procedimento elettorale per il parlamento europeo, in quanto l’art. 2 della legge 24 gennaio 1979, n. 18, come sostituito dall’art. 1 della legge 9 aprile 1984, n. 61, prevede che l'assegnazione del numero dei seggi a ciascuna delle cinque circoscrizioni in cui è suddiviso il collegio unico nazionale, “ è effettuata, sulla base dei risultati dell'ultimo censimento generale della popolazione, riportati dalla più recente pubblicazione ufficiale dell'Istituto centrale di statistica, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, da emanarsi contemporaneamente al decreto di convocazione dei comizi ”.

L’art. 2 stabilisce ancora che la ripartizione dei seggi si effettua “ dividendo il numero degli abitanti della Repubblica per il numero dei membri spettante all'Italia e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti ”.

Dalla lettera del testo si ricava che la norma in esame, innovando l’originaria formulazione dell’art. 2, che nulla disponeva sulla distribuzione dei seggi tra le circoscrizioni, ha introdotto nella ripartizione degli stessi un criterio di “proporzionalità territoriale”, attinente al rapporto tra cittadini residenti e il numero degli eletti per ciascuna circoscrizione.

Tale criterio si aggiunge a quello di “proporzionalità politica” per l’assegnazione dei seggi a livello nazionale tra le liste concorrenti, previsto sia dall’art. 1 della legge n. 18 del 1979, sia dai successivi artt. 21 e 22, deputati a disciplinare l’assegnazione dei seggi nelle singole circoscrizioni. Nel farlo, essi prevedono l’assegnazione dei seggi nel collegio unico nazionale in proporzione dei voti validamente espressi, quale riflesso della proporzionalità politica, ma non contemplano meccanismi che consentano la distribuzione dei seggi fra le circoscrizioni in proporzione alla popolazione di ciascuna di esse.

Ebbene, dandosi applicazione agli artt. 21e 22, la predeterminazione del numero dei seggi da assegnare ad ogni circoscrizione in ragione del peso della popolazione, introdotta dall’art. 1 della legge n. 61 del 1984 e affidata ad un procedimento amministrativo complesso che si conclude con un decreto del Presidente delle Repubblica, risulterebbe destinata a rimanere priva di effettività, poiché - come osservato anche dalla Corte costituzionale (pronuncia n. 271 del 2010) - essa sarebbe di fatto vanificata dall’applicazione della disciplina di cui all’art. 21 della legge n.18 del 1979 e, in particolare, dal comma 1, n. 3, di detto articolo, in forza del quale la distribuzione dei seggi fra le circoscrizioni deve essere effettuata in ragione dei voti espressi in ciascuna di esse.

1.4. La questione oggetto di lite è quindi resa problematica dalle seguenti concomitanti circostanze:

- la legge n. 18/1979 costituisce una normativa speciale riferita al procedimento di elezione del parlamento europeo e, quindi, in linea di principio prevalente su disposizioni di carattere generale o riferite a procedimenti elettorali diversi da quello qui in oggetto;

- l’originaria impostazione della legge n. 18/1979, tuttavia, ha subito una alterazione a seguito della introduzione (ad opera della legge n. 61/1984), tra le sue disposizioni generali (art. 2), della richiamata regola di riparto dei seggi ispirata all’innovativo principio della rappresentatività territoriale;

- nondimeno, la novella della legge n. 18/1979, pur prevedendo un numero predeterminato di seggi da assegnare ad ogni circoscrizione (art. 2 legge n. 18/1979), non ha dettato ulteriori disposizioni sul sistema elettorale (modificative dell’art. 21 legge n. 18/1979) tali da garantire che il numero di seggi sia assegnato effettivamente, nella rispettiva circoscrizione, in applicazione del criterio di rappresentanza cd. territoriale;

- si è quindi determinato un contrasto insito nella normativa contenuta nella legge n. 18/1979, ovvero tra l’art. 2, commi 3 e 4, come sostituito dalla successiva legge n. 61/1984, e l’art. 21 comma 1, n. 3, secondo l’originario testo legislativo del 1979. La prima disposizione prevede infatti, come si è visto, un numero fisso di seggi per ogni circoscrizione prestabilito con decreto presidenziale alla vigilia di ogni tornata elettorale in ragione della popolazione residente sulla base dell’ultimo censimento generale;
mentre le menzionate disposizioni di cui all’art. 21 prevedono meccanismi di attribuzione dei seggi in ogni ambito territoriale correlati alla cifra elettorale circoscrizionale di ciascuna lista, per cui quanto maggiore sarà il numero dei voti conseguiti dalla lista nella circoscrizione, tanto maggiore sarà il numero dei seggi ad essa attribuiti, a prescindere dal contingente numerico prestabilito sulla base dell’art.