Pubblicato il 24/02/2023

N. 01936/2023REG.PROV.COLL.

N. 08029/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8029 del 2018, proposto dall’Università degli Studi di Palermo, in persona del Rettore pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato A P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del suindicato difensore in Roma, viale Liegi, n. 32;

contro

il Ministero dell’università e della ricerca, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

dell’Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia, di -OMISSIS- S.n.c. e della società -OMISSIS- S.r.l., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III- bis , 12 giugno 2018 n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’università e della ricerca nonché i documenti prodotti;

Vista l’ordinanza istruttoria della Sezione 9 giugno 2022 n. 4703;

Visto l’adempimento all’ordine istruttorio del 6 luglio 2022;

Esaminate le memorie e le note d’udienza depositate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del 24 novembre 2022 il Cons. Stefano Toschei e uditi, per le parti, l’avvocato Filippo Degni, su delega dell'avvocato A P e l’avvocato dello Stato Monica De Vergori;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso in appello di cui in epigrafe, l’Università degli Studi di Palermo ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III- bis , 12 giugno 2018 n. -OMISSIS- che ha accolto solo in parte (relativamente agli interessi di mora) il ricorso (n. R.g. 12360/2017), proposto dal predetto Ateneo per ottenere l’annullamento del decreto direttoriale prot. n. 2626 del 3 ottobre 2017, adottato dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (oggi Ministero dell’università e della ricerca) – Dipartimento per la formazione superiore e per la ricerca – Direzione generale per il coordinamento, la promozione e la valorizzazione della ricerca – Ufficio IV, con cui è stata disposta la revoca del finanziamento concesso per il progetto “PON01_02249 PON R&C 2007 – 2013”.

2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti controvertenti nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:

- in data 9 aprile 2010, l'Università degli Studi di Palermo ha presentato domanda, congiuntamente all'Istituto zooprofilattico sperimentale per la Sicilia ("Istituto Zooprofilattico"), alla -OMISSIS- S.n.c. ed alla società -OMISSIS- avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 2, comma 2, d.lgs. 27 luglio 1999, n. 297 (recante “ Riordino della disciplina e snellimento delle procedure per il sostegno della ricerca scientifica e tecnologica, per la diffusione delle tecnologie, per la mobilità dei ricercatori ”), a valere sulle risorse messe a disposizione con il decreto del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca – Dipartimento per l'università, l'alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca – Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca – Ufficio VIII del 18 gennaio 2010 (contenente “ invito alla presentazione di progetti di ricerca industriale nell'ambito del Programma Operativo Nazionale «Ricerca e Competitività 2007-2013» Regioni Convergenza - ASSE I (…) ”) presentando un progetto congiunto identificato con il codice PON01_02249;

- nella relativa procedura, che seguiva alla presentazione della domanda, l'Università ha assunto la veste di "soggetto capofila", come stabilito art. 3, comma 4, del predetto invito e, sempre in virtù di quanto stabilito nell’invito in materia di partecipazione dei soggetti industriali, le società-OMISSIS- e -OMISSIS- concorrevano nella misura del 32,65% all'ammontare dei costi oggetto della domanda;

- all'esito della valutazione ex ante espletata dal soggetto all’uopo incaricato (l’esperto dell’Istituto convenzionato con il Ministero) dal MIUR, il costo totale del Progetto è stato ridotto a € 3.845.955,00 e, conseguentemente, la quota industriale di partecipazione è scesa al 26,59%. Riferisce l’Università odierna appellante che, nondimeno, il Ministero chiariva (con nota prot. n. 1870 del 30 settembre 2011) come tale diminuzione, se riscontrata in fase di svolgimento dell'istruttoria, non avrebbe comunque invalidato la domanda in caso di valutazioni positive dell'esperto dell'Istituto convenzionato e del Comitato previsto dall'art. 7, comma 2, d.lgs. 297/1999;

- con decreto direttoriale del 31 maggio 2011, n. 293/Ric. veniva approvata la graduatoria finale delle domande ammesse ed idonee al finanziamento e quindi il MIUR, con successivo decreto direttoriale prot. n. 738/Ric del 14 ottobre 2011, ha ammesso il progetto " agli interventi previsti dalle normative ed atti amministrativi citati in premessa, nella misura, forme, termini, modalità e condizioni previste " dalla disciplina di riferimento;

- precisa ulteriormente l’Università appellante che, visto che il progetto era stato presentato in forma congiunta, nel decreto di ammissione “ i Codici Unici di Progetto ” sono stati “ riferiti a ogni singolo soggetto beneficiario ” e nella scheda allegata al decreto di ammissione sono stati riportati “ per ciascun soggetto beneficiario partecipante alle attività progettuali i costi ammessi al cofinanziamento e la misura della corrispondente agevolazione ”;

- nello specifico, per la realizzazione del progetto, erano ammessi contributi per complessivi € 3.845.955,00, di cui € 1.885.335,80 a favore dell'Ateneo, incaricato di svolgere attività di ricerca industriale (€ 984.085,80), sviluppo sperimentale (€ 531.250,00) e formazione (€ 370.000,00), mentre per gli altri soggetti beneficiari i contributi erano ammessi nella misura di € 357.000,00 a favore di-OMISSIS-, di € 569.675.95 per l'Istituto Zooprofilattico e, infine, di € 392.800,00 assegnati alla società -OMISSIS-;

- seguiva l’approvazione del disciplinare di concessione delle agevolazioni assegnate ai soggetti beneficiari del progetto con decreto direttoriale prot. n. 841/Ric del 24 ottobre 2011 e la sottoscrizione da parte dell’Università dell'atto d'obbligo e di accettazione del disciplinare in data 28 ottobre 2011;

- accadeva però che, quanto le attività connesse al progetto erano pressoché ultimate, sorgevano elementi di incompatibilità con riferimento alla società -OMISSIS- (in ragione di una informativa interdittiva antimafia a carico della predetta società) e di tale situazione venivano resi edotti tutti i beneficiari del contributo per il medesimo progetto con note del MIUR in data 26 marzo 2015;

- con decreto direttoriale del MIUR n. 1263 del 16 giugno 2015 veniva disposto di dover “ procedere alla revoca dell'agevolazione concessa al soggetto -OMISSIS- ” ai sensi dell'art. 13, comma 3, lett. h), del disciplinare;

- nello specifico, con il suddetto provvedimento il MIUR ha disposto la revoca totale delle agevolazioni concesse corrispondenti a oltre 3 milioni di euro con contestuale recupero dell’importo erogato, oltre agli interessi, dovuti per legge e contratto. In particolare, nel citato provvedimento, si evidenzia che dalle verifiche condotte dalle competenti Prefetture, in merito alle richieste di informazioni ex art. 91 d.lgs. 159/2011 nei confronti della società -OMISSIS-, sono emersi elementi di incompatibilità tali da determinare, ai sensi dell’art. 3 lett. b) del disciplinare, la risoluzione ex tunc del contratto di finanziamento e la revoca dell’agevolazione concessa. Ne deriva che, a seguito dell’emanazione del predetto provvedimento di revoca del finanziamento nei confronti della -OMISSIS-, il vincolo di cui all’art. 5, quarto comma, D.M. 593/2000 e di cui all’art. 3, terzo comma, dell’Invito, relativo alla partecipazione finanziaria dei soggetti di natura imprenditoriale, rispetto al costo totale del progetto, fissato in misura minima al 30%, si è ridotto (drasticamente) dal 26,59 al 14,66%, così come si è ridotto il costo del progetto – fissato nella lettera di invito in misura non inferiore a 5 milioni di euro – da circa 3 milioni e 800 mila euro a 3 milioni e 300 mila;

- in conseguenza della revoca del finanziamento alla società -OMISSIS-, il Ministero provvedeva a revocare integralmente il finanziamento a tutte le altre parti, per effetto del decreto direttoriale prot. n. 2626 del 3 ottobre 2017, in quanto non più sussistente l’interesse pubblico al riconoscimento delle agevolazioni.

3. – Nei confronti del suddetto provvedimento ha proposto ricorso dinanzi al TAR per il Lazio l’Università degli Studi di Palermo.

Il giudice di primo grado, con sentenza n. -OMISSIS-/2018, ha:

- ritenuto infondata l’eccezione di giurisdizione sollevata dal Ministero resistente;

- escluso che il provvedimento impugnato, nonostante il nomen iuris assegnatogli dall’amministrazione, non si presta ad essere sussunto nell’ambito degli atti di autotutela annullatoria di cui all’art. 21- nonies l. 7 agosto 1990, n. 241, per essere più propriamente qualificabile quale atto di revoca, essendo il frutto di una valutazione discrezionale collegata alla sopravvenuta carenza di interesse pubblico ad erogare il finanziamento a suo tempo accordato, “ a causa di un fatto sopravvenuto (informativa interdittiva nei confronti di uno dei beneficiari del finanziamento) che ha portato a una modifica sostanziale della spesa complessiva del progetto e della percentuale di partecipazione del privato ” (così, testualmente, al punto 2.2 della sentenza qui oggetto di appello). Di conseguenza il primo giudice ha escluso che potessero essere fondati i profili di doglianza ricollegabili alla presunta violazione dell’art. 21- nonies l. 241/1990;

- ritenuto “ che il venire meno dei presupposti e dei requisiti di ammissibilità del progetto costituisce un fatto senz’altro idoneo a incidere sull’interesse pubblico e, quindi, a giustificare la revoca dell’intera agevolazione ”, sicché “ la motivazione del provvedimento è idonea a descrivere l’iter logico seguito dall’amministrazione e il potere non appare esercitato in modo illogico o irragionevole ” (così, testualmente, al punto 2.3 della sentenza qui oggetto di appello);

- inoltre affermato che “ La violazione dell’obbligo procedimentale descritto da parte ricorrente e consistente nella mancata acquisizione di una dettagliata relazione da parte del soggetto convenzionato o dell’Uoicl non costituisce, ai sensi dell’art. 21 octies della l. n. 241 del 1990, un fatto idoneo a determinare l’invalidità del provvedimento ” (così ancora, testualmente, al punto 2.3 della sentenza qui oggetto di appello);

- ritenuto, da ultimo, che l’amministrazione abbia comunque fatto applicazione non corretta delle disposizioni contenute nel disciplinare con riferimento alla individuazione degli interessi dovuti. Nel caso di specie, infatti, posta la distinzione tra i vari soggetti beneficiari dell’agevolazione, il fatto che ha dato luogo alla revoca del finanziamento può essere addebitato alla sola società -OMISSIS- con la conseguenza che la relativa disposizione, contenuta nel disciplinare ed inerente agli interessi dovuti, potrà trovare applicazione solo con riferimento a tale ultima società.

In ragione di quanto sopra il giudice di primo grado accoglieva in parte il ricorso proposto dall’Università, limitatamente “ nella parte in cui fa applicazione dell’art. 13, comma 5, del disciplinare ”, con conseguente annullamento dell’atto impugnato con riferimento a detta parte.

4. – Propone ora appello l’Università degli Studi di Palermo ritenendo errata la decisione assunta dal giudice di primo grado nella parte in cui ha respinto tutti i motivi di merito in quella sede dedotti. In particolare l’Ateneo prospetta le seguenti due complesse traiettorie contestative (sia della sentenza di primo grado che dell’atto di annullamento in quella sede impugnato e non integralmente annullato dal TAR):

I) Erroneità della motivazione per aver qualificato il decreto alla stregua di un provvedimento di revoca. – Erroneità della motivazione conseguente alla “ Violazione dell'art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. essendo intervenuto il decreto di revoca oltre il termine di diciotto mesi dall'avvio del procedimento. – Violazione dell'art. 6, co. 2, - 11 - della l. 7 agosto 2015, n. 124 e dell'art. 3 della l. n. 241/1990, per avere il Ministero assunto la decisione di revocare le agevolazioni al fine del mero ripristino della legalità violata. – Eccesso di potere per irragionevolezza e difetto di proporzionalità del provvedimento di revoca tenuto conto della completa realizzazione del progetto da parte dell'Ateneo e della sua positiva valutazione sotto il profilo tecnico ”. Il provvedimento impugnato va catalogato, senza ombra di dubbio, come un provvedimento assunto dal Ministero in autotutela (fondato su ragioni attinenti il mero ripristino della legalità violata o, al più, su motivi di ordine esclusivamente economico), adottato a distanza di oltre due anni dall’emanazione del provvedimento oggetto dell’atto di “revoca”, con conseguente violazione del principio della “termine ragionevole”. Si tratti di annullamento in autotutela ovvero di revoca, entrambe le tipologie di atto di ritiro, per come disciplinate puntualmente dalla l. 241/1990, necessitano della messa in campo di garanzie procedurali e di una puntuale motivazione dalla quale emergano chiare le ragioni che inducono l’amministrazione a rimuovere un atto già adottato annullamento. Ciò non è avvenuto (ad avviso dell’università appellante). In sintesi: “ o si tratta di revoca ex art. 21-quinquies della l. n. 241/1990 e la motivazione della Sentenza è erronea nella parte in cui ha ritenuto legittima la rimozione degli effetti del provvedimento di primo grado con efficacia retroattiva;
ovvero, è legittima l'efficacia retroattiva del Decreto di revoca e la motivazione della Sentenza è erronea nella parte in cui ha escluso l'applicazione dell'art. 21-nonies della l. n. 241/1990 ” (così, testualmente, a pag. 14 dell’atto di appello)

II) Erroneità della motivazione per violazione dell'art. 3, comma 4, dell'Invito, dell'art. 13 del Disciplinare per effetto dell'indebita estensione all'Università della revoca delle agevolazioni conseguente a fatti non imputabili all'Ateneo. – Erroneità della motivazione conseguente alla « Violazione dell'art. 3, co. 4, dell'Invito, dell'art. 13 del Disciplinare per effetto dell'indebita estensione all'Università della revoca delle agevolazioni conseguente a fatti non imputabili all'Ateneo. – Violazione dell'art. 5, co. 36 del d.m. n. 593/2000 per avere richiesto la restituzione delle agevolazioni nonostante il Progetto fosse stato correttamente eseguito. – Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica, irragionevolezza e difetto di proporzionalità ”. Nell’invito era previsto specificamente che “ in caso di progetti "in forma congiunta", dovesse essere individuato un soggetto capofila, incaricato della sola "funzione di coordinamento del progetto e di interfaccia con il MIUR (…) ”. Quindi alla selezione bandita dal MIUR l’Università oggi appellante ha partecipato “in forma congiunta” con altri soggetti privati, con la conseguenza che il ruolo di ciascuno di questi era diversificato e non come sarebbe accaduto se la partecipazione fosse stata tra “soggetti riuniti”, situazione corrispondente a quella di una pluralità di operatori che si aggrega, anche sotto il profilo soggettivo, per soddisfare i requisiti per essere ammessi alle agevolazioni e che dunque non è coniugabile con la partecipazione “in forma congiunta” che mantiene inalterata l’autonomia operativa degli operatori economici. Ad avviso dell’Università appellante l’art. 3, comma 4, dell'invito, nella parte in cui stabiliva che restano “ ferme (…) le responsabilità (…) solidali dei singoli soggetti qualora riuniti in forma associata ” operava “ un rinvio alle diverse categorie di soggetti privati che possono partecipare, senza introdurre alcuna forma di responsabilità solidale per il solo fatto di aver presentato un progetto congiunto con l'Università ” (così, testualmente, a pag. 24 dell’atto di appello). A ciò si aggiunga che nel decreto di ammissione sono stati individuati quattro distinti soggetti beneficiari e quattro diversi CUP, corrispondenti ai proponenti, a ciascuno dei quali sono state assegnate specifiche risorse. In conclusione, “ (…) la revoca può essere validamente disposta a carico di tutti i beneficiari nella misura in cui si tratti di soggetti riuniti e/o la causa della revoca sia imputabile a tutti i proponenti dell'iniziativa ammessa. Qualora i soggetti beneficiari ammessi all'agevolazione abbiano solo presentato un progetto in forma congiunta, senza alcuna assunzione di responsabilità solidale, e la revoca dipenda dalla condotta di un solo operatore, non sussistono per converso i presupposti per estendere gli effetti di tale provvedimento anche agli altri proponenti ” (così, testualmente, a pag. 26 dell’atto di appello). Infine la Università appellante richiama le due censure, ritenute infondate dal giudice di primo grado, relative alla mancata considerazione in sede procedimentale delle controdeduzioni opposte dall’Università rispetto all’intendimento di procedere alla “revoca globale” del finanziamento e alla questione relativa alla “tolleranza in caso di riduzione inferiore al 4% rispetto alla soglia del 30%”, lamentando la inadeguatezza delle argomentazioni spese dal TAR per respingere dette contestazioni.

5. – Nel silenzio processuale dell’Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia, di -OMISSIS- S.n.c. e della società -OMISSIS- S.r.l., tutti evocati in giudizio dall’Università appellante, si è costituito il Ministero dell’università e della ricerca che ha contestato analiticamente le avverse prospettazioni, sostenendo la correttezza delle argomentazioni utilizzate dal primo giudice nei capi della sentenza qui oggetto di appello con i quali sono stati respinti i motivi di ricorso dedotti dall’Ateneo con il ricorso di primo grado.

Quanto all’ultimo capo della sentenza qui oggetto di appello con il quale è stata accolta la (sola) censura relativa agli interessi dovuti, il Ministero appellato ha spiegato, nei confronti di tale parte della decisione, appello incidentale.

Ad avviso del Ministero l’argomentazione utilizzata dal TAR per affermare la sussistenza di una differenza tra i vari soggetti beneficiari dell’agevolazione, dichiarando che, con riferimento agli interessi, la previsione secondo la quale debba essere versato un tasso di interesse aumentato di 5 punti percentuali in caso di revoca per azioni o fatti addebitati al soggetto beneficiario, possa essere applicata nei soli confronti della società -OMISSIS- non coglie nel segno, atteso che “ la locuzione soggetto Beneficiario – come del resto interpretata dal provvedimento giudiziale ex adverso impugnato nella parte in cui rigetta le avverse pretese – è volta non ad identificare i singoli partecipanti al progetto destinatario dell’agevolazione, quanto piuttosto la compagine dagli stessi costituita;
proprio perché essi sono unitamente destinatari, come soggetto beneficiario, della revoca di cui al comma 4 dell’art. 13 del Disciplinare di concessione delle agevolazioni ” (così, testualmente, a pag. 11 dell’atto di appello incidentale).

6. – Nel corso del processo la Sezione, con ordinanza 9 giugno 2022 n. 4703, disponeva istruttoria come segue:

“ Rilevato che, in via preliminare e in disparte ogni altra valutazione pregiudiziale e di merito afferente alla odierna controversia, deve evidenziarsi come l’Ateneo appellante abbia, tra l’altro, impugnato (già con il ricorso di primo grado) anche la nota del suindicato Ministero prot. n. 26687 del 16 dicembre 2015, recante la comunicazione di preavviso di provvedimento negativo ex art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241 (atto connesso al provvedimento di revoca del finanziamento, impugnato in via principale), motivata con specifico riguardo al parere dell'Avvocatura Generale dello Stato del 22 settembre 2015, di estremi sconosciuti e mai trasmesso alla odierna parte appellante;

Appurato che il surrichiamato parere, ritenuto rilevante dal Collegio ai fini della completezza dell’istruttoria, non risulta essere stato depositato in giudizio dalle parti resistenti in primo grado né dal Ministero dell’università e della ricerca che pure si è sostituito nella presente sede di appello, formulando le proprie controdeduzione e concludendo per la infondatezza dei motivi di gravame e per la conferma della sentenza di primo grado;

Ritenuto, quindi, che si presenta necessario, ad avviso del Collegio, acquisire il parere dell'Avvocatura Generale dello Stato del 22 settembre 2015 e che di tale adempimento debba farsi carico il Ministero dell’università e della ricerca, depositando il ridetto atto nel fascicolo digitale del presente processo entro il termine di 45 giorni (quarantacinque giorni) dalla comunicazione o conoscenza della presente ordinanza collegiale, con avvertenza che, spirato inutilmente detto termine, la mancata ottemperanza al presente ordine istruttorio sarà valutata ai fini dell’art. 116, comma 2, c.p.c. ”.

L’adempimento veniva eseguito con deposito, nel fascicolo digitale del processo in data 6 luglio 2022, del parere dell’Avvocatura generale dello Stato richiesto con la suddetta ordinanza.

Le parti hanno, quindi, depositato ulteriori memorie, anche di replica, confermando le conclusioni espresse nei già depositati atti processuali.

7. – Ad avviso del Collegio costituisce operazione indispensabile, in via preliminare, l’esame, da un punto di vista semantico, riferito alle prescrizioni recate dal provvedimento del MIUR del 18 gennaio 2010 (contenente “ invito alla presentazione di progetti di ricerca industriale nell'ambito del Programma Operativo Nazionale «Ricerca e Competitività 2007-2013» Regioni Convergenza - ASSE I (…) ”) nonché del D.M. del