Pubblicato il 26/04/2023

N. 04180/2023REG.PROV.COLL.

N. 07353/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7353 del 2018, proposto da
V O, rappresentata e difesa dagli avvocati M R D’A e H R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M R D’A in Roma, via degli Scipioni 288;

contro

Comune di C in Badia, non costituito in giudizio;
Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa avvocati A R, J S, L P e L G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato L G in Roma, via Po, 22;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano, n. 186/2018, resa tra le parti, per l´annullamento dei seguenti atti: 1) provvedimento del Comune di C in Badia dd. 10/01/2017, prot. n. 175 avente ad oggetto pratica edilizia n. 2016-119: rigetto della domanda di concessione edilizia riguardante la riqualificazione energetica secondo lo standard casa clima “A” con demolizione e ricostruzione con ampliamento del 20% della casa situata sulla p.ed. 410 C in Badia;
2) del relativo parere della commissione edilizia di data 14.11.2016, anche se non integralmente conosciuto;
3) nota della Provincia Autonoma di Bolzano, Ufficio Tutela del Paesaggio di data 12.09.2016;
4) nota della Provincia Autonoma di Bolzano, Ufficio Tutela del Paesaggio, prot. n. 24136 di data 14.01.2014;
5) deliberazione della Giunta Provinciale n. 1429 del 20.12.2016, in parte qua, avente ad oggetto Come di C in Badia – Esposto ai sensi dell´art. 105 della legge urbanistica provinciale (legge provinciale del 11/08/1997, n. 13) presentato dai sig.ri Costamoling A e Costamoling Francesco in data 18.02.2016;
6) ogni altro atto relativo non conosciuto presupposto, prodromico, infraprocedimentale, consequenziale o comunque connesso, anche non richiamato.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2023 il Cons. T M e uditi per le parti gli avvocati M R D’A e L G;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il T.r.g.a. - Sezione autonoma di Bolzano respingeva il ricorso n. 50 del 2017 (integrato da motivi aggiunti), proposto dalla società agricola Maso Zirm di Kostner Francesco &
Co. S.a.s. (dante causa dell’odierna appellante) avverso una serie di provvedimenti del 2016 e 2017 riguardanti l’ampliamento e la riqualificazione energetica di un edificio di civile abitazione sulla p.ed. 410 C.C. C, costruito in base alle concessioni edilizie n. 54/91 del 17.12.1991 e n. 54/91/B del 11.5.1993.

2. E’ necessario premettere che per il medesimo edificio, la Società Maso Zirm già nel mese di dicembre 2014 aveva chiesto al Comune di C il rilascio di una concessione edilizia per realizzarvi lavori di risanamento energetico e di ampliamento, attraverso la demolizione e ricostruzione e l’utilizzo del bonus di cubatura riconosciuto dalla disciplina urbanistica provinciale per incentivare il risparmio energetico [nella misura di 20% della volumetria esistente ai sensi dell’art. 127, comma 3, l. prov. 11 agosto 1997, n. 13 (l. urb. prov.), e del punto 11.3 della deliberazione attuativa n. 362/2013 della Giunta provinciale].

3. Ma tale procedimento veniva interrotto nel febbraio del 2016, in quanto i controinteressati A e F C avevano proposto un ricorso al Collegio per la tutela del paesaggio avverso l’autorizzazione paesaggistica del Vice Direttore della Ripartizione Natura, paesaggio e sviluppo del territorio del 18.3.2015 e la nota dell’Ufficio Tutela del paesaggio del 14 gennaio 2016, concernenti tale primo progetto. Il Collegio adito dichiarava la propria incompetenza e trasmetteva il fascicolo all’Ufficio amministrativo del Paesaggio e sviluppo del territorio per l’esame da parte della Giunta provinciale (previsto dall’art. 105 della l.u.p.). La Giunta provinciale, con delibera 20.12.2016 dichiarava l’improcedibilità del ricorso in quanto, medio tempore , l’autorizzazione paesaggistica del marzo 2015 e la nota dell’Ufficio Tutela del paesaggio del gennaio 2016 erano stati annullati in autotutela dal dirigente della Ripartizione Natura, paesaggio e sviluppo del territorio il 12.9.2016.

4. La Società Agricola ad ottobre del 2016 aveva presentato un secondo progetto per il medesimo fine, e acquisito il parere negativo della Commissione Edilizia Comunale del 14.11.2016. Il Comune comunicava all’istante i motivi ostativi all’accoglimento con nota 14.11.2016 che rilevavano l’insufficiente cubatura esistente per poter beneficiare del bonus e l’insussistenza dei requisiti per l’ampliamento, trovandosi l’edificio progettato parzialmente in zona di verde alpino (ove l’ampliamento non è consentito dalla l.u.p.). Seguivano controdeduzioni della Società agricola del 16.12.2016 che spiegavano l’esistenza di un volume fuori terra di 322,92 m3 e che il progetto verrà realizzato non nella zona identificata come verde alpino, ma come verde agricolo.

5. Il Comune, dopo il riesame (negativo) dell’istanza alla luce delle osservazioni della Società agricola nella commissione edilizia del 9.1.2017 (che si poggiava, per quanto riguarda il requisito volumetrico della nota dell’Ufficio provinciale Tutela Paesaggio del 12.9.2016, e per quanto concerne l’individuazione della zona edificanda della nota dell’Ufficio provinciale Tutela paesaggistica del 14.1.2014), respingeva la richiesta con nota del 10.1.2017.

6. Seguiva poi anche la reiezione del primo progetto con provvedimento del 28.2.2017.

7. La Società agricola impugnava i provvedimenti del Comune e quelli interlocutori della Provincia dinanzi al TRGA, sezione autonoma di Bolzano, che provvedeva come segue:

(i) respingeva il primo motivo del ricorso introduttivo di primo grado – con cui era stata dedotta la violazione dell’art. 127, comma 3 l.u.p. e della deliberazione della giunta provinciale n. 964/2014 in merito al calcolo della cubatura per poter beneficiare del bonus energetico – e chiariva che il concetto di “cubatura esistente” non poteva includere il concetto di “cubatura ammissibile” se non per edifici nuovi, ma non per casi di demo-ricostruzione;

(ii) respingeva la seconda censura dedotta – secondo cui l’Amministrazione non avrebbe tenuto sufficientemente conto nella motivazione del provvedimento finale delle controdeduzioni spese in seguito alla comunicazione dei motivi ostativi e non avrebbe compiuta un’autonoma istruttoria –, rilevando che il provvedimento era sufficientemente motivato e non era presente il difetto d’istruttoria;

(iii) respingeva il terzo ed il quarto motivo – con i quali erano stati censurati il motivo di diniego del rilascio della concessione edilizia per la posizione dell’edificio nel verde alpino –, ritenendo infondata la tesi della società ricorrente, secondo cui ai sensi dell’art. 127 co. 3 l.u.p. tutti gli edifici possono ampliarsi nell’ambito della riqualificazione energetica, e rilevando che comunque la p.ed. 410 del C.C. C si troverebbe in zona di verde agricolo (dato che non era neanche stato fornito un valido elemento di prova riguardante tale ultima asserzione);

(iv) respingeva anche il quinto motivo – vertente sull’incompetenza della Giunta provinciale in materia di esame e valutazione urbanistica delle domande volte al rilascio di concessioni edilizie, competenza che spetterebbe solo al Comune – ritenendo che la deliberazione n. 1429/2016 era una mera sollecitazione verso il Comune, in quanto espressione della competenza di direzione, vigilanza e controllo sull’attività urbanistica ed edilizia del Comune;

(v) dichiarava infondate anche le doglianze contenute nei motivi aggiunti, in quanto contenevano le medesime censure di cui al ricorso introduttivo;

(vi) condannava la ricorrente a rifondere all’Amministrazione Provinciale le spese di causa, mentre nulla era da distrarsi in favore al Comune, rimasto contumace nel giudizio.

8. Avverso tale sentenza interponeva appello con ricorso rubricato sub r.g. n. 7353/2018 la signora V O, proprietaria dal 1.6.2018 della p.ed. 410 e della p.f. 267/2 in P.T. 762/II del CC C, già oggetto dei vari provvedimenti amministrativi impugnati, deducendo i motivi come di seguito rubricati:

a) « 1. Error in iudicando in punto di merito con riferimento al primo motivo d’impugnazione del procedimento di primo grado: Violazione dell’art. 127, comma 3, lup e della deliberazione della Giunta Provinciale n. 964/2014 », dovendosi interpretare la nozione di cubatura ai sensi della delibera n. 964/2014 non in modo da considerarsi solo la cubatura originariamente (1993) approvata, ma con riferimento anche alle potenzialità edificatorie, da individuarsi con il metodo di calcolo al momento della demo-ricostruzione, ossia al momento del rilascio della nuova concessione edilizia che contiene lo sfruttamento del “ bonus energia ” nel 2016. L’appellante sostiene che il TRGA avrebbe interpretato erroneamente la norma, disattendendo il riferimento che il legislatore aveva fatto alla data del 12.1.2005. Si dovrebbe quindi procedere al (ri)calcolo della cubatura in base alle sopravvenute prescrizioni del PUC di C del 2003, che porterebbe la cubatura dell’edificio (calcolando ora anche sottotetto e seminterrato) a 322,92 m3.

b) « Error in iudicando: violazione dell’art. 127, comma 3, lup e violazione della deliberazione della Giunta Provinciale – DGP – n. 964/2014 punto 2) nonché error in iudicando: Violazione del PUC di C – Eccesso di potere sotto vari aspetti e forme: sviamento di potere - difetto istruttorio – travisamento di fatti – difetto di motivazione, fatto valere anche sotto l’aspetto della violazione dell’art. 7, l.p. n. 17/1993 », sotto il profilo che l’immobile individuato dalla p.ed. 410 C.C. C potrebbe in ogni modo ampliarsi anche nel verde alpino (deducendo l’omessa pronuncia del TRGA sul punto), non essendo escluso dal punto 1) della delibera della giunta provinciale n. 964/2014 l’ampliamento con il bonus energetico in sede di demolizione e ricostruzione di un edificio esistente nel verde alpino. A prosieguo l’appellante denuncia che il Comune si poggiava solamente su un parere della Provincia, ma la precisa destinazione urbanistica avrebbe dovuto essere rilevata oggettivamente attraverso l’esame degli strumenti urbanistici. Qualora, continua l’appellante, potessero residuare dei dubbi, stante la produzione in giudizio di documenti che avrebbero attestato che l’edificio è situato nel verde agricolo (e quindi sarebbe sementito l’assunto del TRGA sull’inesistenza di una valida prova), il primo Giudice avrebbe dovuto servirsi di una consulenza tecnica d’ufficio. L’appellante chiedeva pertanto la riforma dell’impugnata sentenza e l’accoglimento del ricorso di primo grado.

9. Si costituiva la Provincia Autonoma di Bolzano, contestando la fondatezza dell’avversario appello e chiedendone la reiezione. La difesa della Provincia ha inoltre eccepito l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto d’interesse, in quanto nel caso di specie non si sarebbe in presenza di una demolizione con ricostruzione fedele, bensì di una nuova costruzione, per cui non era ammesso derogare alle distanze indicate nel piano urbanistico. Il progetto del 2014 non avrebbe rispettato le distanze dalle zone confinanti, mentre il successivo progetto del 2016 non sarebbe stato trattato ed esaminato dall’Amministrazione provinciale e dalla Giunta provinciale.

10. All’udienza pubblica del 20 aprile 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Si osserva nel merito che l’appello è infondato, potendo quindi per economicità processuale soprassedere all’eccezione di inammissibilità spiegata dall’amministrazione provinciale.

12.1 L’art. 127, comma 3, l.u.p. (ratione temporis vigente) disciplina “ edifici già legalmente esistenti alla data del 12 gennaio 2005 o concessionati prima di tale data possono essere ampliati nell’ambito di una riqualificazione energetica in misura non superiore al 20 per cento della cubatura esistente. Sussistendo gli stessi presupposti edifici residenziali possono essere comunque ampliati fino a 200 metri cubi. Con delibera della Giunta provinciale sono stabiliti ulteriori presupposti e le direttive di applicazione. ”

12.2 Il punto 2 della delibera n. 964/2014, rubricato “BONUS PER EDIFICI NUOVI”, prevede:

« Nel caso di nuovi edifici la cubatura ammissibile può essere aumentata per un periodo di tempo limitato, in conformità alla tabella di seguito riportata. In tal caso l’intero edificio deve rispettare la classe CasaClima indicata: (…)

Per “nuovo edificio” ai sensi delle presenti direttive si intende un edificio avente qualsiasi destinazione, costruito ex novo oppure completamente demolito e ricostruito.

Nel caso di un nuovo edificio la base di calcolo per il bonus energia è costituita dalla cubatura ammissibile secondo le norme urbanistiche e gli strumenti di pianificazione vigenti. Nel caso di completa demo-ricostruzione, il presupposto per usufruire del bonus energia è la presenza di una cubatura minima fuori terra di 300 m³ legalmente esistente dal 12 gennaio 2005 e destinata già da tale data prevalentemente ad uso abitativo.

Si può usufruire del bonus energia anche nel caso di ricostruzione in altra sede nel verde agricolo per motivi di pericolo ai sensi dell’articolo 107, comma 13/bis, lettera a), della legge urbanistica provinciale, qualora nel piano delle zone di pericolo sia documentata la sussistenza di un pericolo elevato o molto elevato nella sede originaria. Anche in questo caso è richiesta l’esistenza legale dal 12 gennaio 2005 di almeno 300 m³ di cubatura fuori terra destinata già da tale data prevalentemente ad uso abitativo.

Nel caso di un nuovo edificio la base di calcolo per il bonus energia è costituita dalla cubatura ammissibile secondo le norme urbanistiche e gli strumenti di pianificazione vigenti. Nel caso di completa demo-ricostruzione, il presupposto per usufruire del bonus energia è la presenza di una cubatura minima fuori terra di 300 m³ legalmente esistente dal 12 gennaio 2005 e destinata già da tale data prevalentemente ad uso abitativo. »

12.3 Il punto 3 della medesima delibera, rubricato “BONUS PER EDIFICI ESISTENTI”, dispone:

« Per “edificio esistente” ai sensi delle presenti direttive si intende un edificio legalmente esistente dal 12 gennaio 2005 ovvero concessionato prima di tale data. Presupposto per usufruire del bonus energia è l’esistenza di una cubatura minima di almeno 300 m³ fuori terra dal 12 gennaio 2005, destinata già da tale data prevalentemente ad uso abitativo. La base di calcolo per la cubatura esistente è costituita dalla cubatura comprovata ovvero approvata alla data di cui sopra secondo le norme urbanistiche e gli strumenti di pianificazione allora vigenti.

La cubatura esistente utilizzata per il calcolo del bonus energia non deve superare la cubatura ammissibile secondo gli strumenti di pianificazione vigenti. Non si può usufruire del bonus energia in zone individuate come “bosco”, “verde alpino”, “zona produttiva con particolare destinazione” o “zona produttiva”, fatto salvo quanto previsto per quest’ultima zona al punto 5) della presente delibera.

La cubatura ammissibile per gli edifici esistenti può essere aumentata fino al 31 dicembre 2019 come segue:

Qualora attraverso l’intervento edilizio si ottenga un miglioramento dell’efficienza energetica complessiva dell’intero edificio da una classe CasaClima inferiore ad almeno la classe CasaClima C, ovvero qualora con la certificazione CasaClima R si raggiunga un miglioramento dell’efficienza energetica dell’edificio, il bonus energia può corrispondere al 20% della cubatura esistente con la destinazione urbanistica “abitazione” ovvero “abitazione convenzionata” ed in ogni caso raggiungere 200 m³. Nel verde agricolo il bonus non deve essere superiore a 200 m³.

Nel caso in cui sia demolita più del 50% della cubatura esistente, può essere applicata soltanto la disciplina di cui al punto 2 delle presenti direttive. Con la riqualificazione energetica l’altezza massima ammissibile prevista dallo strumento di pianificazione vigente può essere superata fino ad 1 metro.

Nel caso di recupero ad uso abitativo di sottotetti legalmente esistenti non abitabili, questi ultimi possono essere alzati nella misura assolutamente necessaria per raggiungere l’abitabilità, anche se in tal modo si supera la misura del bonus energia. La cubatura aggiuntiva può essere utilizzata solamente per il sottotetto e l’altezza massima ammissibile prevista dallo strumento di pianificazione vigente può essere superata fino ad 1 metro. »

13. Analizzato e premesso il tenore di queste disposizioni, si deve quindi trovare una risposta alla domanda se siano applicabili – per il calcolo della cubatura – i criteri indicati nelle norme di attuazione al piano urbanistico vigenti al momento del rilascio della concessione edilizia o quelli “attualmente” vigenti (al momento della richiesta del bonus energetico).

14. Ad avviso del collegio è evidente che il legislatore ha diversamente trattato il bonus nei casi di riqualificazione energetica, quando l’esercizio dello ius aedificandi è completamente nuovo o quando è riesercitato in sede di demo-ricostruzione (e quindi il diritto di edificare era già stato concesso). Nel primo caso il legislatore ha ritenuto opportuno stabilire la cubatura ammissibile, mentre nei casi dove è stato rilasciato un titolo edilizio ed è già stata realizzata una cubatura, il legislatore ha utilizzato la locuzione di “edifici esistenti”. Di conseguenza il richiamo all’edificio esistente può solamente riferirsi al volume realizzato e non a quello astrattamente realizzabile (e quindi solo eventualmente – e non realmente – maggiorato, se successivamente alla costruzione sono stati modificati gli strumenti urbanistici).

15. Il metodo di calcolo previsto dalle norme di attuazione al p.u.c. di C, approvato con delibera della Giunta provinciale n. 4003 del 2003 allora non rileva, altrimenti il legislatore avrebbe dovuto richiamare un concetto di “cubatura ammissibile” anche per la demo-ricostruzione, ma quella è presente solo nelle costruzioni nuove.

16. La formulazione dell’art. 127, comma 3 l.u.p. e del punto 2 della delibera n. 964/2014 coincidono, ma non si trova alcun riferimento ad una possibilità che si possa applicare un metodo introdotto successivamente per calcolare la cubatura già esistente ed approvata ad una data determinata. Pertanto neanche al Collegio è permesso superare tale incontrovertibile limite.

17. Nel caso che occupa la Sezione, la cubatura approvata nel 1991/1993 e contemplata nel relativo progetto ammonta a 184,21 m³, ma né il seminterrato né il sottotetto possono essere calcolati diversamente in base a delle norme successivamente introdotte nel 2003.

18. Non può essere condivisa la tesi che il TRGA abbia omesso di considerare poi la data del 12.1.2005, e che altrimenti la norma non avrebbe alcun senso, avendo invece il primo giudice statuito che « dunque, mentre per i “nuovi edifici” la base di calcolo per il c.d. bonus energia è costituita dalla cubatura “ammissibile” secondo le norme urbanistiche e gli strumenti di pianificazione “vigenti”, per gli “edifici esistenti”, la base di calcolo per la cubatura “esistente” è costituita dalla cubatura comprovata ovvero approvata al 12 gennaio 2005, secondo le norme e gli strumenti di pianificazione “allora vigenti” ». Tale qualificazione viene condivisa anche da questo Giudice d’appello, rilevando che l’introduzione di una precisa data di realizzazione segue proprio la necessità di “fermare le bocce” per la cubatura realizzata, nel senso che costruzioni successive non possono essere prese in considerazione. Se prima di tale data è stato cambiato il regime urbanistico-edilizio, con modifiche di calcolo per taluni aspetti (nella specie il sottotetto ed il seminterrato), ciò non significa che questo possa comportare un aumento della consistenza volumetrica.

19. Analoghe considerazioni, che vanno nella identica direzione, sono state impiegate dalla Sezione nella sentenza n. 5674/2020, accertando che “ Il riferimento, contenuto nella norma primaria, agli «edifici già legalmente esistenti alla data del 12 gennaio 2005 o concessionati prima di tale data», non può che intendersi nel senso che, ai fini dell’accesso al beneficio del bonus energetico di cubatura, l’edificio preesistente alla data rilevante del 12 gennaio 2005 deve essere conforme al titolo edilizio in ogni suo aspetto, per cui la fruizione deve ritenersi preclusa anche nei casi di difformità parziale. In tal senso depone non solo il senso letterale della disposizione normativa all’esame, laddove contempla gli «edifici legalmente esistenti», ma anche la correlativa ratio legis, non essendo stata introdotta una nuova forma di sanatoria, ma una misura premiale di ampliamento per edifici legalmente esistenti in funzione incentivante la realizzazione di interventi di riqualificazione energetica. ” Con ciò è già stato precisato, ed il Collegio non vede alcun motivo per discostarsi neanche nel caso presente, che la delibera provinciale n. 964/2014, in aderenza al tenore letterale e alla ratio della norma primaria, non lascia spazio ad un’interpretazione estensiva, ma impone un’esegesi ristretta, anche al fine di concentrare le risorse per la riqualificazione energetica sul patrimonio edilizio esistente. In caso contrario l’agevolazione sarebbe un incentivo ( indiretto ) a nuove espansioni del tessuto edilizio. Non è infatti possibile che ogni edificio possa beneficiare del bonus su astratte potenzialità edificatorie, ma in caso di demo-ricostruzione di edifici esistenti solo laddove sia presente una massa critica di volumetria realizzata entro una certa data ed in relazione ad essa, come definita dal legislatore bolzanino.

20. Essendo stato il diniego della concessione edilizia un atto plurimotivato, ed avendo già respinta la censura sub 8-a), l’esame del secondo motivo d’appello diventa superfluo, in quanto l’accoglimento di tale censura non potrebbe in ogni modo comportare l’annullamento del provvedimento gravato. A fronte di un atto plurimotivato, infatti, è sufficiente riscontrare la legittimità di una delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa, per condurre al rigetto dell'intero ricorso, tenuto conto che, anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un'autonoma ragione giustificatrice confermata in sede giudiziale (Cons. Stato, Sez. VI, n. 3587/2023).

21. In ragione di quanto sopra illustrato, l’appello non si presta ad essere accolto, con conseguente conferma della sentenza di primo grado.

22. La soccombenza determina la decisione sulle spese di lite che vengono liquidate nel dispositivo.