Pubblicato il 04/04/2023

N. 03484/2023REG.PROV.COLL.

N. 03975/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3975 del 2021, proposto dalla società Campidoglio Nauticamper s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati R I, L C e A F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato I in Roma, via Boezio 2;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato N S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, sez. II bis , 12 ottobre 2020 n. 10359, che ha respinto il ricorso n. 6747/2018 R.G. proposto:

a) per l’annullamento della nota 22 marzo 2018, prot. 67597, nella parte in cui il Dipartimento sviluppo infrastrutture e manutenzione urbana- SIMU di Roma Capitale ha respinto il progetto depositato dalla Campidoglio Nauticamper s.r.l. il giorno 22 giugno 2017, prot. n. 102874 per la asserita ricollocazione dell’azienda nel comprensorio SDO- Sistema Direzionale Orientale di Pietralata, quanto alle aree 16 e 15;

b) per la condanna dell’amministrazione comunale intimata al risarcimento del danno.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 febbraio 2023 il consigliere F G S;

udito per Roma Capitale l’avvocato N S;

dato atto dell’istanza di passaggio in decisione depositata dagli avvocati R I, L C e A F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda specifica per la quale è processo si inserisce (e si comprende) nel più ampio quadro delle iniziative intraprese per realizzare a Roma, nella zona di Pietralata, il c.d. SDO (Sistema Direzionale Orientale), ovvero, come è noto, un progetto urbanistico, peraltro mai portato a termine, di riorganizzazione e ricollocazione delle infrastrutture direzionali, ovvero degli uffici più importanti della capitale al di fuori dal centro storico. I fatti rilevanti di causa sono pacifici come tali, e si riassumono nei termini ora spiegati.

2. Della realizzazione dello SDO si occupa la l. 15 dicembre 1990 n.396, rubricata “ Interventi per Roma, capitale della Repubblica ” ed ora abrogata, la quale all’art. 8 commi 1 e 2 disponeva: “ Per la realizzazione del sistema direzionale orientale… il comune di Roma delibera un programma pluriennale contenente l'indicazione degli ambiti da acquisire tramite espropriazione e dei termini temporali al decorrere dei quali si intende procedere ad acquisirli, restando l'esecuzione delle espropriazioni subordinata solamente al decorrere dei predetti termini temporali (comma 1). Gli immobili acquisiti ai sensi del comma 1, eccettuati quelli destinati ad utilizzazioni da parte del comune di Roma o comunque interessati alla localizzazione delle sedi pubbliche, sono dal comune medesimo ceduti, anche tramite asta pubblica, in proprietà o in diritto di superficie a soggetti pubblici o privati che si impegnano mediante apposite convenzioni ad effettuare le previste trasformazioni ed utilizzazioni. I prezzi di cessione sono determinati sulla base dei costi di acquisizione maggiorati delle quote, proporzionali ai volumi od alle superfici degli immobili risultanti dalle previste trasformazioni, dei costi delle opere, di competenza del comune, per la sistemazione e le organizzazioni degli ambiti in cui ricadono gli immobili interessati (comma 2)”. Come si vede, la legge prevedeva – all’evidente fine di evitare speculazioni- l’esproprio generalizzato delle aree necessarie e la successiva loro cessione parziale ai privati interessati, comunque a titolo oneroso.

3. Per attuare questo programma, per quanto qui interessa, il Comune di Roma procedette già il giorno 19 aprile 1999 a redigere lo stato di consistenza delle aree interessate, e fra queste di un terreno distinto al catasto al foglio 601, particelle 104, 105, 846 e 969, di proprietà di certi Ginobbi e Strappaghetti, che, come va notato, sono soggetti del tutto estranei a questo processo (doc. 3 in I grado Comune, p. 14 del file).

4. Con successiva delibera del Consiglio 14 gennaio 2002 n.4, il Comune ebbe poi a stabilire modalità di mitigazione degli effetti di questo esproprio generalizzato, che andava a toccare, come è incontestato, non solo aree libere, ma anche aree occupate da varie attività economiche. A integrazione quindi di quanto già previsto dall’art. 8 comma 2 della l. 396/1990 appena esaminato, la delibera 4/2002 ha previsto i “criteri per l’assegnazione e la cessione delle aree del Comprensorio di Pietralata acquisite dal Comune di Roma ”, e all’art. 3 ha disposto appunto le “ procedure per la cessione degli immobili a soggetti pubblici e privati ”;
per quanto qui interessa ha previsto in particolare che questi immobili si possano cedere “ in diritto di superficie sulla base di apposita convenzione… a soggetti pubblici e privati che si obblighino a effettuare le trasformazioni e utilizzazioni previste dal piano particolareggiato vigente finalizzate alla rilocalizzazione delle residenze e delle attività produttive assoggettate ad esproprio ” (lettera a), ovvero si possano cedere “ in proprietà, tramite asta pubblica, a soggetti pubblici e privati che si obblighino mediante apposite convenzioni ad effettuare le trasformazioni e utilizzazioni previste dal piano particolareggiato vigente (lettera b)” (doc. 2 in I grado Comune, delibera citata). La cessione, comunque onerosa, è quindi subordinata al rispetto di quanto previsto dallo strumento urbanistico relativo alla zona, nella specie appunto il piano particolareggiato.

5. Successivamente, il Sindaco, con ordinanza 14 gennaio 2003 n.6, procedette in concreto all’esproprio, che andò in particolare a interessare la già citata particella 104, contraddistinta dall’identificativo di “ ditta 97 ” (doc. 1 in I grado Comune, p. 8 del file).

6. Come correttamente notato dalla difesa del Comune (memoria 12 gennaio 2023 pp. 2-3), negli atti sin qui citati non è menzionata in alcun modo la società ricorrente appellante, che infatti risulta esser stata costituita soltanto il 22 dicembre 2003 e avere incominciato l’attività il successivo 5 maggio 2004 (doc. 17 in I grado ricorrente appellante, p. 19 del file). Va quindi evidenziato da subito che questa società non è e non è mai stata destinataria di alcun provvedimento di esproprio.

7. Il Comune si è poi immesso nel possesso delle aree espropriate come da verbale 15 gennaio 2006, relativo alla particella 104, nel quale compare per la prima volta la società ricorrente appellante stessa. Risulta infatti (doc. 3 in I grado Comune, cit. p.3) da questo verbale che: “ l’area oggetto del presente verbale è costituita da lotto di terreno di forma pressoché rettangolare” di cui si indicano i confini, la quale “attualmente risulta occupata da attività di montaggio di ganci di traino e vendita/riparazioni ganci traino/caravan e camper… alla stesura del presente verbale è presente il sig. P P… legale rappresentante della società Ing. Plini e Gigliotti S.r.l. titolare dell’attività sopra descritta. Parte del lotto dell’attività di vendita e riparazione di ganci traino, caravan e camper è stata ceduta in subaffitto alla società Campidoglio Nauticamper S.r.l. di cui è presente il legale rappresentante sig. R A M… si nomina custode precario i sig. ri R A M e P P, con obbligo per entrambi di consegnare l’area al Comune di Roma… ”.

8. Le “ trasformazioni e utilizzazioni previste dal piano particolareggiato ” necessarie a norma della citata delibera consiliare 4/2002 vengono poi definite soltanto con la delibera di Giunta 18 luglio 2012 n.208, recante l’approvazione della “ variante non sostanziale del piano particolareggiato del Comprensorio Direzionale Pietralata ” (doc. 9 in I grado Comune);
per le aree per le quali è processo, denominate area 15 ed area 16, l’utilizzazione prevista è a verde pubblico di interesse urbano, con possibilità di realizzare per ciascuna di queste aree un fabbricato di edilizia pubblica al massimo di 100 mq da utilizzare per la gestione del parco pubblico e in concreto da destinare ad attività terziarie, e precisamente a uffici pubblici o privati, ovvero esercizi commerciali all’ingrosso o al minuto, ovvero attività amministrative di servizio, ovvero attrezzature culturali e per il culto, ovvero residenze speciali o parcheggi (doc. 19 in I grado Comune, relazione del Dipartimento Sviluppo infrastrutture e manutenzione urbana- SIMU, p. 3). Si precisa fin da ora che l’area 16 coincide con il terreno rispetto al quale la società ricorrente appellante dopo l’esproprio era rimasta detentore precario;
l’area 15 è un altro appezzamento di terreno, di cui era detentore precario altro soggetto, poi fallito, e sulla quale la ricorrente appellante, nei termini di cui più avanti, ritiene di avere delle pretese.

9. Si arriva così alla deliberazione della Giunta 12 aprile 2013 n.139, che dispone circa lo “ Sgombero e ricollocazione attività artigianali e commerciali per l'attuazione dei lavori della viabilità pubblica e dei comparti fondiari ” nel comprensorio interessato. La delibera in questione divide le 24 aziende interessate, attive in settori legati in vario modo agli autoveicoli, in quattro elenchi, contraddistinti dalle prime quattro lettere dell’alfabeto, a seconda delle modalità previste per la loro ricollocazione;
l’area 15, di cui è indicata come detentore precario altra società, come si è detto poi fallita, e l’area 16, di cui è indicata come detentore precario la ricorrente appellante, sono inserite nell’elenco C, per cui è prevista la ricollocazione in un’area a sud di via dei Monti Tiburtini. La delibera dispone quindi “ di autorizzare la ricollocazione sulle aree livellate, recintate e dotate di servizi, su via dei Monti Tiburtini delle seguenti 9 aziende (Tabella lett. C), che dovranno successivamente provvedere alla realizzazione dei manufatti prefabbricati di pertinenza che resteranno di proprietà di Roma Capitale, entro le S.U.L. autorizzate con deliberazione Giunta Capitolina n. 208/2012. Gli immobili saranno assegnati in detenzione precaria fino alla stipula del contratto di locazione da parte del Dipartimento Patrimonio ” a fronte di un corrispettivo che si indica. La delibera però puntualizza, in motivazione, che solo alcune ditte dell’elenco C, fra le quali non vi sono né la ricorrente appellante né la detentrice dell’area 15, “ hanno acconsentito alla sottoscrizione dell’atto d’impegno, necessario per la procedura di trasferimento sui nuovi siti localizzati ” e precisa che “ Le altre aziende che non aderissero alla ricollocazione dovranno, comunque, essere sgomberate dalle aree in cui attualmente si trovano, necessarie ai lavori inerenti all’attuazione dello SDO ”.

10. La ricorrente appellante non risulta abbia mai prestato tale assenso, ed anzi si è comportata in modo diverso.

11. Con lettera 23 febbraio 2007 (doc. 1 in I grado ricorrente appellante), la ricorrente appellante ha chiesto in primo luogo di poter rimanere nell’area originariamente occupata, di cui era stata costituita custode precario;
ha reiterato queste richiesta con lettera 24 maggio 2010 (doc. 2 in I grado ricorrente appellante), in cui per la prima volta suggerisce di integrare l’attività esistente con “ la realizzazione di un punto sosta per autocaravan, un punto ristoro del tipo autogrill – McDrive ”;
con lettera 7 ottobre 2011 (doc. 3 in I grado ricorrente appellante), ha ancora richiesto di poter restare nell’area.

12. Si arriva così alla lettera 28 gennaio 2014 (doc. 6 in I grado ricorrente appellante), con la quale la ricorrente appellante, in sintesi estrema, contesta in radice quanto disposto dalla delibera di Giunta 139/2013 e testualmente: “ manifesta la disponibilità alla formale e definitiva sottoscrizione d'impegno per la procedura di trasferimento sui nuovi siti di ricollocazione che prevedano : [a] la integrazione della propria attività , in accordo con importante operatore, leader del settore ristorazione, tramite investimenti diretti di quest'ultimo, su parte dell'area di ricollocazione che non sia inferiore a complessivi mq. 2.500- 3000 ;
[b] la edificabilità di una superficie coperta, non inferiore a mq. 500 per l'attività integrativa e di altra per mq. 500- 750 per l'attività già esercitata, da ampliare per il settore della piccola nautica, al fine di realizzare complessivamente un comprensorio commerciale per lo sviluppo del turismo e del tempo libero ;
[c] l'assegnazione di un'area totale di ricollocazione per una superficie non inferiore a mq.5.000- 6.000, e in definitiva con un equo e porzionato rapporto con la detenzione preesistente ;
[d] l'assegnazione in detenzione precaria dell'area di ricollocazione, sino alla concessione del diritto di superficie, per quanto pertinente, e alla stipula del relativo contratto di locazione in capo alla scrivente, con la possibilità di indicare, relativamente alle attività integrative, quale parte del futuro contratto di locazione e quale superficiario, per le porzioni da indicare, un terzo operatore, come accennato, e per un periodo adeguato a consentire il ritorno degli investimenti ”.

13. Va precisato che, come è incontestato (v. memoria Comune 12 gennaio 2023 p.14) la ricorrente appellante non risulta avere mai pagato alcunché al Comune come corrispettivo per la detenzione di alcuna delle aree per cui è causa.

14. Alla lettera 28 gennaio 2014 della ricorrente appellante appena descritta, il Comune risponde con la nota del