Pubblicato il 19/03/2024

N. 02641/2024REG.PROV.COLL.

N. 09581/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9581 del 2021, proposto da
Saipem S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati F S, G N, A Z e M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa - Consob, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M G D G P, M L E e G R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 7980/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Consob;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2024 il Cons. Giovanni Gallone e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Vercillo per delega di F S, A Z, M M, G N, Simona Zagaria e G R;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 27 ottobre 2015 Eni S.p.A., detentrice del 43% del capitale di Saipem S.p.A. (di seguito anche “Saipem”), ha ceduto una parte della propria partecipazione (pari al 12,5% del capitale di Saipem) al Fondo Strategico Italiano S.p.A..

Successivamente, in data 2 ottobre 2015 l’assemblea di Saipem ha approvato un aumento di capitale dell’importo massimo di 3,5 miliardi di euro, in relazione al quale il 22 gennaio 2016 la Consob ha autorizzato la pubblicazione del Prospetto informativo volto all’offerta al pubblico delle relative azioni.

L’offerta in parola si è conclusa l’11 febbraio 2016 con la sottoscrizione integrale delle azioni di nuova emissione, per un controvalore di 3,073 miliardi di euro.

Tuttavia, il 25 ottobre 2016, Saipem - in occasione dell’approvazione del resoconto intermedio di gestione al 30 settembre 2016 – ha annunciato un profit warning e comunicato al mercato ingenti svalutazioni, per un importo di circa 2,1 miliardi di euro.

1.1 La Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (di seguito anche solo “Consob” o anche l’”Autorità”), a seguito di tale annuncio del 26 ottobre 2016 ha disposto un’ispezione ai sensi dell’art. 115, comma 1, lett. c) del d.lgs. n. (di seguito in acronimo “T.U.F.”).

L’ispezione si è conclusa il 23 ottobre 2017 e il 24 ottobre 2017 la relativa relazione ispettiva è stata trasmessa alle diverse unità organizzative (“Divisioni”) della Consob, tra le quali la Divisione Informazioni Emittenti (“DIE”).

La D.I.E. – valutata la relazione ispettiva e informata la Commissione con relazione del 22 dicembre 2017 – con lettera del 30 gennaio 2018 ha comunicato a Saipem l’avvio del procedimento ex art. 154 - ter del T.U.F., rappresentando ipotesi di non conformità agli IAS dei bilanci al 31 dicembre 2016 e della relazione finanziaria semestrale al 30 giugno 2017.

Con note del 14 e 16 febbraio 2018 Saipem ha inviato le proprie osservazioni.

1.2 A seguito dell’analisi delle osservazioni di Saipem, della relazione del 27 febbraio 2018 e della integrazione del 28 febbraio 2018, Consob ha adottato la delibera n. 20324 del 2 marzo 2018, con la quale, ritenuto che Saipem S.p.A., redigendo il bilancio per il 2015, fosse già a conoscenza degli elementi che hanno successivamente portato ad effettuare la prefata comunicazione del 26 ottobre 2016 (con effetti destinati a ripercuotersi sul bilancio consolidato per il 2016), avrebbe violato il principio contabile IAS 8, che avrebbe imposto la correzione degli errori maturati nel bilancio 2015 solo in sede di approvazione del bilancio successivo. Nel dettaglio, tali errori sarebbero consistiti nell’inosservanza dei principi contabili IAS 1, 16, 36, 2 e 12, e avrebbero determinato, di riflesso, con riguardo al bilancio 2016, la violazione anche dei principi contabili IAS 1 (per la mancata applicazione dell’imputazione secondo competenza e per l’infedele rappresentazione della situazione aziendale) e IAS 36 (quanto al criterio di attualizzazione dei cespiti ai flussi finanziari futuri). Ancor più segnatamente, Saipem S.p.A. non avrebbe adeguatamente ridotto il valore delle attività, omettendo svalutazioni su immobili, impianti e macchinari, e non avrebbe stimato correttamente la vita utile di alcuni beni, con riflessi sulle rimanenze e su un’imposta differita.

Sulla scorta di tali considerazioni l’Autorità ha esercitato, con la suddetta delibera n. 20324 del 2 marzo 2018, il potere previsto dall’art. 154-ter, comma 7, T.U.F. rilevando nel bilancio d’esercizio e nel bilancio consolidato al 31 dicembre 2016 della Saipem S.p.A., alcuni asseriti profili di non conformità alle norme che disciplinano la redazione di tali documenti contabili e ordinando alla stessa “di diffondere senza indugio”:

- “un comunicato stampa che renda noto l’accertamento effettuato” e recante l’indicazione delle carenze e criticità rilevate in ordine alla correttezza contabile dei bilanci di cui sopra, dei principi contabili internazionali applicabili e delle violazioni riscontrate al riguardo;

- la pubblicazione di “un’apposita situazione economico patrimoniale consolidata pro-forma, corredata dei dati comparativi, degli effetti che una contabilizzazione conforme alle regole avrebbe prodotto sulla situazione patrimoniale, sul conto economico e sul patrimonio netto dell’esercizio 2016, per i quali è stata fornita un’informativa errata”.

1.2 Saipem ha, quindi, pubblicato il comunicato stampa il 5 marzo 2018, specificando che “pur non condividendo il giudizio […] reso da Consob nella Delibera […]”, avrebbe pubblicato, con apposito comunicato, “comunque entro 3 settimane”, “una situazione economico-patrimoniale pro forma consolidata al 31 dicembre 2016 che tenga conto dei rilievi formulati dall’Autorità”.

Con lettera del 21 marzo 2018 Saipem ha chiesto chiarimenti a Consob circa le modalità di adempimento alle prescrizioni della Delibera, adducendo difficoltà tecniche.

A seguito della risposta della Consob del 13 aprile 2018, in data 16 aprile 2018 Saipem ha, pertanto, pubblicato gli schemi contabili in questione.

2. Con ricorso notificato il 27 aprile 2018 e depositato il 10 maggio 2018 Saipem S.p.A. ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, chiedendone l’annullamento, la predetta Delibera Consob n. 20324 (comunicata in data 2 marzo 2018), recante “Accertamento della non conformità del bilancio d’esercizio e del bilancio consolidato al 31 dicembre 2016 della società SAIPEM S.P.A. - Richiesta di pubblicazione di informazioni supplementari, ai sensi dell’art. 154 ter, comma 7 del D.lgs. 58/98” nonché ogni altro atto e/o provvedimento presupposto e/o connesso, inclusa la comunicazione Consob n. 0016780/18 del 30 gennaio 2018.

2.1 A sostegno del ricorso introduttivo ha dedotto le censure così rubricate:

1) Violazione dell’art. 154-ter, comma 7, del TUF. Violazione del Regolamento generale sui procedimenti amministrativi della Consob, adottato con delibera 18388 del 28 novembre 2012. Cessazione del potere di provvedere. Eccesso di potere per difetto dei presupposti ;

2) Illegittimità della delibera per violazione dell’art. 6 § 1 della CEDU, dell’art. 6 TUE, dell’art. 47 della Carta di Nizza, degli artt. 24, 28 e 29 della direttiva n. 2004/109/CE in relazione ai Considerando nn. 37 e 40, nonché degli artt. 24, 111 e 117, comma 1 cost. e dell’art. 1, comma 1 della Legge n. 241/1990. Violazione art. 24 della legge n. 262/2005 ;

3) Eccesso di potere per irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità – disparità di trattamento – violazione degli artt. 3 e 24 Cost. – violazione dell’art. 29 della direttiva n. 2004/109/CE ;

4) Violazione degli articoli 154-ter, comma 7 e 157, comma 2 tuf – violazione degli «Orientamenti relativi all’attività finalizzata all’attuazione delle norme in materia di informativa finanziaria» adottati dall’Esma ai sensi degli articoli art. 1 § 2 e 16 del regolamento UE n. 1095/2010 - eccesso di potere per sviamento e per difetto di istruttoria ;

5) Eccesso di potere per difetto dei presupposti e contraddittorietà. Difetto di istruttoria e di motivazione ;

6) Violazione dell’art. 154 ter, comma 7 del TUF;
violazione del principio IAS n. 36. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione .

3. A seguito di accesso agli atti, Saipem S.p.A. con ricorso per motivi aggiunti notificato il 24 maggio 2018 e depositato il 4 giugno 2018 ha impugnato sempre dinanzi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, chiedendone l’annullamento, anche i seguenti atti:

- la Relazione Ispettiva prot. 012035/17 del 24 ottobre 2017;

- la Relazione informativa per la Commissione prot. 139555/17 del 22/12/2017 predisposta dalla Divisione Informazione Emittenti – Ufficio Vigilanza Informazioni Emittenti – Ufficio Informazione su Operazioni di Finanza Straordinaria;

- la Relazione informativa per la Commissione prot. 053560/18 del 27/02/2018 predisposta dalla Divisione Informazione Emittenti – Ufficio Vigilanza Informazioni Emittenti;

- ogni altro atto e/o provvedimento ad essi presupposto e/o connesso.

3.1 A sostegno dei motivi aggiunti ha dedotto, anche avverso la Delibera Consob n. 20324, le censure così rubricate:

7) Sotto diverso ed ulteriore profilo. Violazione dell’art. 154-ter, comma 7, del TUF. Violazione del Regolamento generale sui procedimenti amministrativi della Consob, adottato con delibera 18388 del 28 novembre 2012. Cessazione del potere di provvedere. Eccesso di potere per difetto dei presupposti ;

8) Sotto diverso ed ulteriore profilo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione del contraddittorio. Disparità di trattamento. Violazione e falsa applicazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 l. 262/2005 ;

9) Sotto diverso ed ulteriore profilo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 154 ter, comma 7 TUF. Violazione del principio IAS n. 36. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto dei presupposti e di istruttoria ;

10) Sotto diverso ed ulteriore profilo. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e contraddittorietà. Difetto di istruttoria e di motivazione .

4. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza in epigrafe, il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma ha respinto il ricorso come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa.

5. Ora, con ricorso notificato il 5 novembre 2021 e depositato il 15 novembre 2021 Saipem S.p.A. ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

5.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) Error in iudicando I. Violazione dell’art. 154-ter, comma 7, del TUF. Violazione del Regolamento generale sui procedimenti amministrativi della Consob, adottato con delibera 18388 del 28 novembre 2012. Cessazione del potere di provvedere. Eccesso di potere per difetto dei presupposti ;

2) Illegittimità della delibera per violazione dell’art. 6 § 1 della CEDU, dell’art. 6 TUE, dell’art. 47 della Carta di Nizza, degli artt. 24, 28 e 29 della direttiva n. 2004/109/CE in relazione ai Considerando nn. 37 e 40, nonché degli artt. 24, 111 e 117, comma 1 cost. e dell’art. 1, comma 1 della Legge n. 241/1990. Violazione art. 24 della legge n. 262/2005 ;

3) Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 154 ter, comma 7 TUF, dell’art. 29 della direttiva n. 2004/109/CE, degli artt. 3 e 24 Cost. Erronea e/o omessa valutazione degli atti e dei documenti di causa ;

4) Error in iudicando. Violazione degli articoli 154-ter, comma 7 e 157, comma 2 tuf – violazione degli «Orientamenti relativi all’attività finalizzata all’attuazione delle norme in materia di informativa finanziaria» adottati dall’Esma ai sensi degli articoli art. 1 § 2 e 16 del regolamento UE n. 1095/2010 - eccesso di potere per sviamento e per difetto di istruttoria ;

5) Error in iudicando. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e contraddittorietà. Difetto di istruttoria e di motivazione ;

6) Error in iudicando. Violazione dell’art. 154 ter, comma 7 del TUF;
violazione del principio IAS n. 36. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione .

6. In data 2 dicembre 2021 si è costituita in giudizio, per resistere avverso l’appello, Consob.

7. Il 20 febbraio 2024 parte appellante e la Consob hanno depositato memorie difensive.

8. In data 23 febbraio 2024 la società appellante e Consob hanno depositato memorie in replica.

9. All’udienza pubblica del 7 marzo 2024 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va respinto.

2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha respinto il primo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale è stata denunciata l’illegittimità della delibera gravata in prime cure in quanto sarebbe stata adottata oltre il termine di 180 giorni stabilito dal Regolamento Consob n. 18388 del 28 novembre 2012 (di seguito anche il “Regolamento”), che reca la disciplina generale dei procedimenti di competenza della Consob.

Osserva, sul punto, parte appellante che:

- per quanto riguarda i termini di conclusione dei procedimenti, l’art. 7 del Regolamento fa rinvio alla tabella allo stesso allegata, nella quale il procedimento Consob ex art. 154- ter, comma 7, del T.U.F. è contemplato nella sezione E.2.1. (“procedimenti avviati d’ufficio”), alla posizione n. 229, ove il termine di conclusione del procedimento stesso è fissato in 180 giorni;

- tale previsione è corredata da una specificazione espressa dalla tabella attraverso l’apposizione di una nota che disciplina la decorrenza del termine in questione;
in particolare, la nota n. 16 della tabella, con riferimento al suddetto termine di 180 giorni, precisa che si tratta di un “termine decorrente, per le relazioni finanziarie annuali, dalla data di deposito del bilancio di esercizio e del bilancio consolidato presso l’ufficio del registro delle imprese;
per le altre relazioni finanziarie, dalla relativa pubblicazione. Ai fini dell’esercizio dei poteri previsti dall’art. 154-ter, comma 7, del T.U.F., è in ogni caso fatta salva la decorrenza dei suddetti termini dalla sopravvenuta conoscenza da parte della Consob di fatti nuovi da cui emergono elementi che consentano di desumere una mancata conformità delle relazioni finanziarie alle norme che ne disciplinano la redazione”.

Si deduce che, nel caso di specie, il fatto oggettivo posto alla base, nella prospettazione della Consob, dell’avvio del processo ispettivo che sarebbe culminato nell’accertamento delle asserite criticità, sarebbe costituito dal comunicato stampa, divulgato in data 25 ottobre 2016, recante menzione delle svalutazioni operate dalla Saipem S.p.A. nella relazione trimestrale al 30 settembre 2016 (approvata, appunto, in data 25 ottobre 2016) e che il bilancio al 31 dicembre 2016, che avrebbe pedissequamente recepito le suddette svalutazioni senza elementi significativi di novità, è stato pubblicato presso il registro delle imprese in data 24 maggio 2017. Per contro, la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 154-ter comma 7 e l’adozione della delibera gravata in prime cure recano invece la data, rispettivamente, del 30 gennaio 2018 e 2 marzo 2018.

Secondo parte appellante tanto l’adozione della delibera, quanto addirittura la stessa comunicazione di avvio del procedimento sarebbero, quindi, intervenute oltre il termine di 180 giorni. E ciò sia con riferimento alla data del fatto oggettivo che avrebbe dato luogo all’avvio del processo ispettivo (comunicato stampa del 25 ottobre 2016), sia con riferimento alla data di pubblicazione del bilancio 2016 (24 maggio 2017).

2.1 Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza impugna nella parte in cui la stessa ha respinto il secondo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale è stata denunciata l’illegittimità della delibera impugnata in quanto la stessa sarebbe stata emanata in violazione dell’art. 6 par. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (di seguito anche “C.E.D.U.”), che impone di assicurare a ogni soggetto sottoposto ad un procedimento sanzionatorio:

- il diritto di controdedurre rispetto al documento istruttorio sottoposto all’organo incaricato di decidere sulla fondatezza delle accuse;

- il diritto di difendersi in pubblica udienza in pieno contraddittorio dinnanzi alla Autorità competente a irrogare la sanzione, la quale, ai fini del rispetto del principio di indipendenza ed imparzialità che deve essere garantito nell’ambito del c.d. “giusto processo”, deve essere distinta e separata da quella competente a curare l’istruttoria (sul punto, Corte E.D.U., sentenza 4 marzo 2014, caso Grande Stevens e altri