Pubblicato il 17/09/2018

N. 05441/2018REG.PROV.COLL.

N. 06433/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6433 del 2017, proposto da:
Interporto Regionale della Puglia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A L, A C, A P, I L, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A C in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G P e P B, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G P in Roma, corso del Rinascimento, 11;
Mercitalia Logistics s.p.a. (già FS Logistica s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Botto e Filippo Pacciani, con domicilio eletto presso lo studio degli avvocati Alessandro Botto e Filippo Pacciani in Roma, alla via di San Nicola da Tolentino, 67;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA – BARI, Sezione II, n. 00497/2017, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto il ricorso per motivi aggiunti in appello proposto da Interporto Regionale della Puglia s.p.a.;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia e di Mercitalia Logistics s.p.a.;

Visto l’appello incidentale della Regione Puglia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 giugno 2018 il Cons. Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati A C, A L, A P, G P, Alessandro Botto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.La Società Interporto Regionale della Puglia s.p.a. (di seguito “IRP” o “Interporto” ) , selezionata mediante procedura ad evidenza pubblica (indetta dal Ministero dei Trasporti e della Navigazione con d.m. 15 settembre 1995, n. 78, ai sensi della l. 4 agosto 1990, n. 240 - Interventi dello Stato per la realizzazione di interporti finalizzati al trasporto merci e in favore dell'intermodalità ) per la realizzazione e la gestione dell’Interporto Regionale della Puglia in Bari alla località Lamasinata (intervento infrastrutturale completato con il contributo dei fondi comunitari POR 2000/2006), domandava l’ammissione al Programma Operativo del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) per la Puglia 2007/2013 del Grande Progetto di “Ampliamento dell’Interporto Regionale della Puglia con realizzazione di piattaforme logistiche dedicate” (di seguito “il Progetto”) , per un importo complessivo di 150.000.000,00 di euro, ripartiti per il 60 % di quota pubblica e il 40% di quota privata.

1.1. La Regione Puglia (di seguito “la Regione” ), con delibera di Giunta Regionale n. 744 del 2008, individuava gli interventi prioritari da ammettere a finanziamento nell’ambito del P.O.

FESR

2007/2013 compresi nell’Asse V “Reti e collegamenti per la mobilità” , inserendo tra questi il progetto di ampliamento dell’Interporto Regionale.

1.2. Con successivi atti dirigenziali si è disposta l’ammissione provvisoria al finanziamento dell’intervento (D.D. n. 146 del 12.2.2008) e la liquidazione a favore della beneficiaria IRP, a titolo di anticipazione, dell’importo di euro 9.000.000,00, pari al 10% del complessivo investimento pubblico.

1.3. Conclusasi positivamente la Conferenza di Servizi in data 16 gennaio 2013 e acquisito il parere favorevole della Commissione Europea circa la compatibilità dell’aiuto (nella misura massima del 60% del costo complessivo del progettato intervento), in data 20 dicembre 2013 la Regione e IRP sottoscrivevano il Disciplinare di finanziamento (approvato poi con d.d. n. 4 del 29 gennaio 2014), che obbligava il soggetto attuatore a rispettare i tempi previsti dal cronoprogramma per la realizzazione dell’intervento e a rendicontare le spese sostenute nei modi ivi specificati, pena la revoca del finanziamento.

1.4. I Servizi Regionali approvarono poi il progetto dell’opera dichiarandone contestualmente la pubblica utilità (con determinazione dirigenziale n. 11 del 17 febbraio 2014) e provvedevano in seguito, con d.d. n. 39 del 17 aprile 2015, all’approvazione “solo in linea tecnica” dei progetti esecutivi dell’intervento infrastrutturale.

1.5. In seguito alla comunicazione di IRP dell’impossibilità di portare a termine le opere progettuali entro il termine di chiusura del P.O. 2007- 2013 e dell’intenzione di suddividere il Progetto in quattro stralci funzionali (di cui il primo, per l’importo complessivo di euro 60.000.000,00, da completarsi sulla successiva programmazione 2014- 2020), la Regione, con d.G.R. n. 1931 del 29 settembre 2014, deliberava di proporre alla Commissione Europea la suddivisione del finanziamento in due fasi funzionali (la prima, dell’importo di euro 60.000.000,00, a valere sulle risorse del P.O. 2007/2013, la seconda da realizzare nella programmazione 2014/2020);
e, successivamente, prendeva atto (con d.G.R. n. 2246 del 9 dicembre 2015) dell’effettiva suddivisione del Progetto nei due cicli di programmazione (la prima fase, pari a 15.050.000,00, da eseguirsi entro la programmazione P.O.

FESR

2007-2013, per l’acquisto di aree e manufatti, dei mezzi mobili per il miglioramento delle attività terminalistiche, nonché per le spese di progettazione e la seconda, pari a 134.950.000,00, da eseguirsi nella nuova programmazione 2014-2020), secondo la ripartizione economica proposta dal beneficiario IRP ed approvata dalla Commissione Europea (con Decisione C(2015)8923 del 4.12.2015).

1.6. Il 2 marzo 2015, con d.d. n. 15 del 2015, il Dirigente del Servizio Pianificazione e Programmazione delle Infrastrutture per la Mobilità ammetteva a finanziamento l’intervento sulla programmazione 2007-2013, per l’importo complessivo di 33.103.626,61, ma il 25 maggio 2015 IRP comunicava alla Regione un’ulteriore riduzione dell’importo rendicontabile sulla programmazione 2007-2013 ad euro 15.050.000, di cui euro 10.4000.000,00 per l’acquisizione di aree e manufatti e la somma residua per spese generali e forniture.

1.7. Successivamente la Regione confermava (con d.G.R. n. 1643 del 18 settembre 2015) la volontà di completare l’intervento di ampliamento dell’Interporto, fatta salva la definizione dei processi relativi alla partecipazione ad IRP di soggetti privati in grado di garantire l’apporto degli indispensabili mezzi finanziari.

1.8. Con nota prot. 3117 del 7 dicembre 2015 i Servizi Regionali invitavano IRP a rendicontare le spese relative all’intervento ammesso a finanziamento, informandola che, in mancanza, avrebbero proceduto ad esercitare la facoltà di revoca ai sensi degli articoli 9 e 14 del Disciplinare.

1.9. Tuttavia, il 22 dicembre 2015 IRP comunicava alla Regione di aver sottoscritto con la società

SUASUS

Gmbh una lettera di intenti per elaborare un nuovo piano industriale finalizzato a riequilibrare la sua posizione finanziaria e a collaborare con un’importante società industriale straniera, evidenziando nel contempo che erano venuti meno i presupposti economico-finanziari per formalizzare l'atto di acquisto dei suoli ove realizzare le opere di proprietà di FS Logistica s.p.a. (sui quali la Regione aveva nel frattempo apposto il vincolo preordinato all’esproprio), con conseguente impossibilità di procedere alla rendicontazione sulla programmazione 2007-2013.

2. In riscontro alle note di IRP, la Regione dapprima (con nota prot. 3315 del 29 dicembre 2015) confermava l’intento di procedere alla revoca del finanziamento, con recupero della somma già erogata maggiorata dagli interessi;
quindi, con nota prot. n. 250 del 27 gennaio 2016, comunicava l’avvio del procedimento di revoca del finanziamento “a causa dell’acclarato inadempimento agli obblighi di realizzazione dell’intervento, monitoraggio, rendicontazione, contrattualmente assunti con la formale sottoscrizione del Disciplinare di finanziamento ”, invitando ad IRP a presentare le proprie osservazioni: il procedimento veniva però sospeso, con nota prot. n. 752 del 24 marzo 2016, in accoglimento delle richieste di riesame formulate in tal senso da IRP (anche nel corso di un incontro tecnico svoltosi tra le parti in data 29 febbraio 2016), al fine di consentire alla beneficiaria di provvedere entro trenta giorni agli adempimenti cui essa stessa si era impegnata (con lettera prot. 30/16 del 7 marzo 2016), ovvero alla rendicontazione delle somme spese al 31 dicembre 2015 (mediante inserimento nel sistema MIRWEB), alla restituzione delle somme anticipate e non rendicontate o, in alternativa alla restituzione, alla prestazione entro lo stesso termine di una polizza fideiussoria per l’importo di 9.000.000,00, emessa da istituto bancario o assicurativo nella forma di contratto autonomo di garanzia, “a garanzia della restituzione in favore della Regione… delle somme ricevute a titolo di anticipazione detratte le somme rendicontate e validate” .

2.1. Decorso il termine indicato nell’atto di sospensione, la Regione, ritenendo persistenti i reiterati inadempimenti contestati a IRP alle obbligazioni statuite dal Disciplinare e non rispettati neppure gli impegni formalmente assunti dalla società nel corso del procedimento di revoca (quanto, in particolare, sia alla prestazione di una valida garanzia per la restituzione delle somme anticipate, stante la presentazione di una polizza fideiussoria della quale risultava la falsità, sia alla fruttuosa ricerca di una partnership industriale “in grado di garantire l’apporto dei mezzi finanziari e la governance indispensabili a consentire l’immediato avvio degli interventi ricompresi nella prima fase” ), adottava il provvedimento di totale definanziamento del Progetto.

3. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, Interporto ha impugnato i seguenti atti: a) la determinazione dirigenziale n. 54 dell’8 luglio 2016 con la quale è stata disposta la revoca della quota di finanziamento regionale e la restituzione entro sessanta giorni dell’anticipazione ricevuta; b) la nota della Regione prot. 752 del 24 marzo 2016 di sospensione del procedimento di revoca nei limiti in cui questa possa ritenersi atto ad esso presupposto; c) ogni altro atto menzionato dal provvedimento gravato e, comunque, ad esso connesso, presupposto e consequenziale.

3.1. Con il ricorso introduttivo IRP ha dedotto l’illegittimità della revoca disposta formulando le seguenti censure: 1) violazione degli articoli 3, 7 e 10 della legge n. 241 del 1990 (primo motivo);
2) violazione del reg. CEE n. 1303/2013 e del principio di proporzionalità (secondo motivo);
3) violazione del Disciplinare, con riferimento anche al mancato acquisto dei suoli, alla polizza fideiussoria e al partner industriale (terzo motivo);
sviamento di potere (quarto e quinto motivo).

3.2. Con primi motivi aggiunti notificati in data 23 ottobre 2016, IRP ha altresì individuato, quali ulteriori profili di illegittimità dei provvedimenti gravati, l’omessa revoca degli atti regionali che l’avevano individuata quale soggetto attuatore del Progetto e l’incompetenza dirigenziale a provvedere, impugnando altresì, per illegittimità derivata, anche il provvedimento del 12 settembre 2016, con cui la Regione aveva rigettato la rendicontazione delle spese caricate sul MIRWEB dalla ricorrente alla data del 30 dicembre 2015, in quanto motivato unicamente in ragione della predetta determinazione dirigenziale di revoca.

3.3. Con ulteriori motivi aggiunti del 23 gennaio 2017, IRP ha censurato l’omesso coinvolgimento nel procedimento di revoca dello Stato e dell’Unione Europea, dolendosi altresì dell’unilateralità dello svincolo della Regione dall’obbligazione plurisoggettiva e dell’omessa comunicazione alla Commissione Europea della rendicontazione.

3.4. Si sono costituite nel giudizio di primo grado la Regione (la quale ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, nel merito, l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame), nonché FS Logistica s.p.a., quale proprietaria dei suoli sui quali era stata prevista la realizzazione delle opere.

3.5. Con ordinanza n. 481 del 19 ottobre 2016, il Tribunale amministrativo, ritenuta la prevalenza dell’interesse generale a “verificare la persistente fattibilità dell’opera pubblica di cui si tratta, di interesse strategico per il territorio” , ha disposto la sospensione degli atti impugnati, condizionandola all’adempimento di prescrizioni alle parti, nell’ambito delle rispettive competenze, da espletarsi entro il 30 novembre 2016 (termine individuato dalla Interporto nel corso del procedimento per sottoporre all’approvazione regionale accordi di partenariato privato idonei a garantire gli indispensabili mezzi finanziari), stabilendo il medesimo tempo sia per la formalizzazione da parte di IRP della partnership promessa a supporto dell’affidabilità economico-finanziaria del soggetto attuatore sia per fornire la richiesta garanzia per la restituzione delle somme anticipate e non utilizzate (stimate concordemente dalle parti in circa 7.000.000,00 di euro).

3.6. Nelle more del giudizio di primo grado, i Servizi Regionali hanno adottato la Determinazione Dirigenziale n. 67 del 26 gennaio 2017 con cui è stata disposta la revoca della dichiarazione di pubblica utilità dell’intervento di ampliamento progettato, anch’essa impugnata dinanzi al T.a.r. Bari con autonomo ricorso (iscritto al numero 1107/2017 R.G.).

3.6. La sentenza qui appellata, disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla Regione e constatato che non era stato raggiunto né formalizzato un accordo con il socio industriale (sicché dovevano ritenersi inadempiute in parte qua le prescrizioni imposte con l’ordinanza cautelare), ha respinto il ricorso di Interporto, ritenendo infondate nel merito sia le censure procedimentali, sia quelle sostanziali sulla verifica di affidabilità finanziaria della ricorrente;
ed ha ritenuto ininfluente rispetto alla decisione anche la documentazione sopravvenuta all’udienza di discussione prodotta da IRP (sull’intervenuto sblocco della cauzione con ordinanza ex art. 700 Cod. proc. civ. del Tribunale civile di Bari e sui bonifici disposti in favore della Regione a titolo di restituzione delle somme anticipate).

4. Avverso la sentenza ha proposto appello Interporto, deducendone l’erroneità e l’ingiustizia e chiedendone, pertanto, la riforma per i seguenti motivi di diritto così rubricati: “1) erroneità e ingiustizia della sentenza appellata. Violazione dell’art. 88 c.p.a.- Violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.- omissione di pronuncia- omessa corrispondenza tra chiesto e pronunciato- Travisamento totale dei fatti di causa- Illogicità-Ingiustizia manifesta;
2) Erroneità e ingiustizia della sentenza gravata. Omesso rilievo della fondatezza del primo ricorso per motivi aggiunti così rubricato “Violazione di legge. Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti- carenza di istruttoria- Incompetenza del dirigente”;
3) erroneità della sentenza appellata. Riproposizione dei motivi di ricorso non esaminati dal T.A.R.;
4) Erroneità della sentenza per omesso rilievo della fondatezza del primo e del secondo motivo di ricorso. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 octies della legge 241 del 1990;
5) Riproposizione del quarto, quinto e sesto motivo di ricorso. Erroneità per omesso esame” .

4.1. Interporto ha riproposto taluni motivi del ricorso di primo grado, lamentandone l’omesso esame, ed in particolare: il terzo motivo del ricorso introduttivo (rubricato “violazione di legge- violazione artt. 4, 9 e 15 del disciplinare-Eccesso di potere-illegittimità propria e derivata dall’illegittimità della nota prot.252 del 24.3.2016-erroneità dei presupposti-travisamento dei fatti-violazione dei canoni di proporzionalità e buon andamento-contraddittorietà” ), nonché il quarto, il quinto e il sesto motivo di ricorso con cui erano state rispettivamente dedotte le seguenti censure: “4) violazione di legge- eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica-contraddittorietà tra atti- irragionevolezza-falsa causa;
5) violazione di legge - difetto di motivazione- sviamento di potere- erroneità dei presupposti- illogicità- contraddittorietà con altri provvedimenti regionali;
6) illegittimità in via derivata del rigetto del rendiconto del 12 settembre 2016.”

4.2. Si è costituita la Regione la quale ha, altresì, interposto appello incidentale con cui ha chiesto la riforma della sentenza nella parte in cui ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, censurando pure il capo della pronunzia in punto di governo delle spese di giudizio per le quali il tribunale, in deroga al generale principio di soccombenza, ha disposto la compensazione, e ha illustrato con memorie depositate in atti le proprie tesi difensive, chiedendo il rigetto dell’appello proposto in quanto infondato.

4.3. Anche la Regione ha riproposto le eccezioni, sollevate nel giudizio di primo grado e non esaminate dal tribunale, di tardiva impugnazione del provvedimento di revoca n. 752 del 24 marzo 2016 (formulata con memoria difensiva del 14 ottobre 2016) e di tardività dei secondi motivi aggiunti proposti da IRP.

4.5. Si è costituita pure Mercitalia Logistics. S.p.a. (già FS Logistica s.p.a., di seguito “Mercitalia” ) , la quale ha sostenuto anch’essa il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia in esame in quanto vertente su fattispecie privatistica nella quale l’effetto decadenziale del finanziamento erogato è intervenuto nella fase esecutiva del rapporto a ragione di plurimi inadempimenti alle obbligazioni assunte da parte della beneficiaria e ha chiesto, comunque, il rigetto nel merito dell’appello stante l’infondatezza delle censure formulate da Interporto.

4.6. Con motivi aggiunti in appello del 6 aprile 2018, IRP ha insistito per l’accoglimento dell’impugnazione proposta sollevando due ulteriori censure di diritto, così rubricate: “1) Sulla confermata fondatezza del terzo motivo del ricorso di primo grado ed in particolare del paragrafo sub. n.