Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2024-08-21, n. 202407187

Pubblicato il 21/08/2024

N. 07187/2024REG.PROV.COLL.

N. 01936/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1936 del 2023, proposto dal Comune di Orta di EL, in persona del Commissario prefettizio pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianni Maria Saracco, Severino Berardi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

P.DF PE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia in Caserta; Regione Campania; Commissione straordinaria del Comune di Orta di EL, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania (sezione ottava) n. 7929/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale di P.DF PE s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 maggio 2024 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Con ricorso in appello il Comune di Orta di EL, in persona del Commissario prefettizio, ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. della Campania, sez. VIII, ha accolto il ricorso introduttivo del giudizio, proposto dalla società P.DF PE s.r.l., avente ad oggetto la domanda di annullamento della deliberazione della Commissione straordinaria del Comune di Orta di EL n. 15 del 14 luglio 2020 (con la quale era stato annullato, in autotutela, il UC approvato con delibera del Consiglio comunale di Orta di EL n. 4 dell’8 luglio 2014); con la medesima sentenza è stato invece respinto il ricorso per motivi aggiunti (avente ad oggetto gli atti di adozione di un nuovo UC); il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

Nel ricorso introduttivo del giudizio, la società ricorrente (P.DF PE s.r.l.) assumeva che l’annullamento, in autotutela, del UC 2014 le precludeva la realizzazione nel territorio del Comune di Orta di EL, in via Troisi n. 8, di una media struttura di vendita di prodotti alimentari e non.

2. In sintesi, il giudice di primo grado, in accoglimento delle censure formulate a riguardo dalla società P.DF PE s.r.l., ha ritenuto che il provvedimento adottato in autotutela dalla Commissione straordinaria di Orta di EL fosse illegittimo:

a) per violazione del termine di 18 mesi, previsto per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficioo dall’art. 21 – nonies della l. n. 241/1990 e s.m.i. (nel testo vigente al momento della adozione della deliberazione impugnata);

b) per violazione del principio del contrarius actus , non essendo stata l’adozione del provvedimento impugnato (di annullamento, in autotutela, del UC) preceduta dal coinvolgimento della Provincia e della Regione;

c) per violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, essendo l’annullamento tout court del UC sproporzionato rispetto alle illegittimità rilevate (il Comune avrebbe potuto disporre la sospensione del UC, in attesa della approvazione del nuovo piano);

d) per difetto di motivazione e di istruttoria.

3. Nell’atto di appello il Comune di Orta di EL formula i seguenti motivi:

3.1. Error in judicando con riferimento al rigetto dell’eccezione preliminare di difetto di interesse all’annullamento della deliberazione della Commissione straordinaria del Comune di Orta di EL n. 15 del 14 luglio 2020; errata valutazione della consistenza e della attualità dell’interesse tutelato.

L’Amministrazione appellante sostiene che il ricorso di primo grado sia inammissibile, per difetto di interesse, in relazione alla successiva adozione del nuovo UC; inoltre, la deliberazione di annullamento, in autotutela, del UC 2014 non sarebbe lesiva della posizione giuridica della società ricorrente in primo grado, conseguendo ad essa l’applicazione del piano regolatore generale del 1999 e non il regime delle zone bianche, di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001.

3.2. Error in judicando per violazione di legge nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto sussistente la violazione dell’art. 21 - nonies della legge n. 241/1990; difetto di istruttoria e mancata valutazione di presupposti.

In sintesi, l’Amministrazione appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo di grado ha ritenuto insussistenti i presupposti per l’esercizio del potere di annullamento, in autotutela, del UC 2014, evidenziando quanto segue:

a) il termine previsto dall’art. 21 - nonies della l. n. 241/1990 e s.m.i. (18 mesi al momento della adozione del provvedimento impugnato) sarebbe applicabile solo ai provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici e non ad un atto pianificatorio di carattere generale, come il UC;

b) con riguardo alla violazione del principio del contrarius actus , le esigenze di coinvolgimento della Provincia e della Regione (previsto per il caso di approvazione di nuovi piani urbanistici comunali) non verrebbero in rilievo in caso di annullamento in autotutela di atti pianificatori precedentemente approvati;

c) con riguardo al difetto motivazionale, l’annullamento d’ufficio di uno strumento pianificatorio non necessiterebbe di un’espressa e specifica motivazione in ordine alla sussistenza del pubblico interesse all’adozione dell’atto di ritiro, venendo in rilievo l’interesse generale della collettività a che la pianificazione territoriale avvenga nel rispetto della normativa urbanistica.

4. Con memoria depositata in data 14 marzo 2023, la società P.DF PE (appellata) ha riproposto - ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. - i motivi dedotti nel giudizio di primo grado e non esaminati dal giudice di primo grado, in quanto assorbiti.

5. Con atto notificato il 14 marzo 2023 e depositato in giudizio in pari data, la società P.DF PE s.r.l. ha proposto appello incidentale.

5.1. Con il primo motivo dell’appello incidentale, la società deduce error in judicando : erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha respinto il primo ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto gli atti con i quali la Commissione straordinaria del Comune di Orta di EL ha proceduto alla adozione del nuovo UC e del Regolamento urbanistico edilizio comunale (per effetto del quale l’area nella quale la società intende realizzare il supermercato è classificata come zona B1, per la quale è consentita solo l’apertura di esercizi di vicinato e non anche l’apertura delle medie strutture di vendita, come quella che la società appellata intende realizzare).

5.1.1. La società fa rilevare che, nel respingere le censure dedotte in primo grado, il T.a.r. ha evidenziato che:

a) le scelte urbanistiche dell’Amministrazione sono connotate da ampia discrezionalità nel merito;

b) non vi sarebbe spazio per far derivare l’illegittimità del nuovo UC e del relativo regolamento urbanistico, quale effetto dell’annullamento della delibera della Commissione straordinaria del Comune di Orta di EL n. 15/2020, in quanto l’adozione del nuovo UC avrebbe una valenza autonoma, sul piano amministrativo, rispetto all’annullamento del UC 2014;

c) la scelta operata dall’Amministrazione (nel nuovo UC) di non consentire l’apertura di medie strutture di vendita nel tessuto urbano sarebbe esente da profili di manifesta irragionevolezza (come desumibile dal riscontro del Dipartimento di Ingegneria dell’Università di Salerno alle osservazioni formulate in sede procedimentale dalla società P.DF PE s.r.l.).

5.1.2. La società P.DF PE contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando quanto segue.

Il fabbricato sito nel Comune di Orta di EL alla via Troisi n. 8 (nel quale dovrebbe essere realizzato il supermercato) è oggetto di un preliminare di acquisto, con trasferimento anticipato del possesso alla società, per un prezzo superiore a 1,2 milioni di euro e la previsione di investimenti per ulteriori € 800.000,00.

Il predetto fabbricato, censito al Catasto fabbricati al foglio 8, particella 5606, sub 7, 9 e 10, nel previgente PRG ricadeva in zona D2 (artigianale commerciale) e nel UC 2014 in zona “CC – mista di riqualificazione urbanistica ed ambientale”.

Con la delibera n. 94/2021, pubblicata sul B.U.R.C. n. 109 del 22 novembre 2021 (impugnata nel giudizio di primo grado, con ricorso per motivi aggiunti), è stato adottato il nuovo UC, nel quale la zona in cui ricade l’immobile in questione è qualificata come B1.

L’art. 46 delle n.t.a. del nuovo UC prevede, con riferimento alla zona B1, che le sole attività commerciali ammesse sono quelle riconducibili alla categoria degli “esercizi di vicinato”, mentre non si fa riferimento alcun riferimento alle medie strutture di vendita.

Pur dando atto del fatto che le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità, l’appellante incidentale evidenzia che è consentito il sindacato giurisdizionale nel momento in cui le dette scelte urbanistiche sono inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità.

Evidenzia che nella sentenza impugnata il T.a.r. ha rigettato le censure, richiamando le conclusioni del Dipartimento di Ingegneria dell’Università di Salerno.

La società appellante fa rilevare che la schedatura effettuata dal Dipartimento di Ingegneria dell’Università di Salerno è stata impugnata sub 3) nel 3^ ricorso per motivi aggiunti, proposto in data 22 luglio 2022.

Ad ogni modo, le valutazioni espresse dall’Università di Salerno sarebbero affette da macroscopica illegittimità e irrazionalità, in quanto non terrebbero conto dell’attuale stato di fatto dell’area.

Evidenzia che l’art. 46 delle n.t.a. del nuovo