Pubblicato il 24/06/2020

N. 04043/2020REG.PROV.COLL.

N. 06488/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6488 del 2010, proposto da
Ministero della Giustizia, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è domiciliato in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12

contro

S A, rappresentato e difeso dall’avv. R G, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Giovanni Bettolo n. 17;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per Il Lazio (Sezione Prima Quater) n. 8589 del 28 aprile 2010, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del sig. Antonio S;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 giugno 2020, tenuta ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18 (convertito con legge 24 aprile 2020, n. 27), il Cons. Roberto Politi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Espone l’appellante Amministrazione che, con decreto-legge 13 settembre 1996, n. 479, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 novembre 1996, n. 579, veniva disposto l'aumento della dotazione organica del ruolo degli agenti e degli assistenti del Corpo di Polizia penitenziaria di 1.600 unità complessive (1400 uomini;
200 donne).

L’anzidetta norma prevedeva che alla copertura dei suddetti posti si provvedesse, prioritariamente, mediante assunzione del personale delle Forze Armate che, alla data di entrata in vigore del medesimo decreto legge, avevano prestato servizio volontario nel Corpo di Polizia penitenziaria secondo le norme del decreto-legge 17 maggio 1993, n. 145, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 luglio 1993, n. 231, e successive modificazioni.

L’appellato sig. S presentava domanda di partecipazione al concorso;
e, in ragione del conseguimento di punti 2, si collocava al 4282° posto della graduatoria (in posizione, quindi, non utile per l'assunzione).

Convocato in data 13 dicembre 2001, con l'entrata in vigore dell'art. 7 della legge 356/2000, per essere sottoposto alle prove cliniche e di laboratorio finalizzate all’accertamento dei requisiti richiesti dagli artt. 122 e 123 del D.Lgs. 443/1992, il sig. S non si presentava, in quanto affetto da postumi di una frattura;
e chiedeva il rinvio della seduta prevista per gli accertamenti psicofisici, in quanto la prognosi certificata richiedeva per la guarigione ulteriori quattro mesi.

In data 1° dicembre 2004, il legale del sig. S chiedeva all'Amministrazione di procedere alla immediata convocazione del proprio assistito “al corso di formazione da poco iniziato, ovvero, nell’ipotesi in cui ciò non sia materialmente possibile, … alla tempestiva convocazione del medesimo dinanzi apposita commissione per la sottoposizione alle prove strumentali e di laboratorio finalizzate all’accertamento del possesso dei requisiti di idoneità psicofisica all’assunzione”.

L'Amministrazione, a seguito della suddetta istanza, ha comunicato all'interessato (nota prot. n. 2030 del 13 gennaio 2005) l'impossibilità di convocazione dello stesso agli accertamenti propedeutici all'assunzione, attesa la mancata acquisizione dell'idoneità alla procedura di cui all'art. 7 della legge n. 356/2000;
e ciò in quanto la mancata presentazione alle visite di idoneità previste per la suddetta procedura era avvenuta sulla base di una certificazione sanitaria da cui emergeva una prognosi di guarigione non inferiore a mesi quattro (con scadenza oltre il limite massimo fissato dalla normativa in oggetto per l'assunzione nel Corpo di polizia penitenziaria al 31 dicembre 2001).

Né l’interessato, non presentatosi a visita medica entro il termine ultimo anzidetto, avrebbe potuto fruire delle disposizioni di cui alla legge 24 dicembre 2003, n. 350, in quanto non in possesso del requisito della «già accertata idoneità», previsto dalla suddetta legge.

2. Con ricorso N.R.G. 3307 del 2005, proposto innanzi al T.A.R. del Lazio, il signor S ha chiesto l’annullamento del provvedimento prot. n. 2030 del 13 gennaio 2005, con cui il Ministero della Giustizia – Direzione Generale del personale e della formazione, ha respinto l’istanza dal medesimo avanzata in data 1° dicembre 2004, al fine di essere convocato al corso di formazione per allievi agenti del Corpo di polizia penitenziaria (o, in subordine, davanti alla commissione medica, per l’accertamento del possesso dei requisiti psico-fisici di cui agli artt. 122 e 123 del D.Lgs. 443 del 1992).

3. Costituitasi l’Amministrazione intimata, il Tribunale ha accolto il ricorso, e ha compensato le spese di lite.

In particolare, il T.A.R. ha ritenuto che l’Amministrazione della Giustizia abbia illegittimamente omesso di riscontrare l’istanza anzidetta, “con l’effetto di procedere surrettiziamente all’esclusione del ricorrente dal concorso senza alcun esplicito provvedimento in tal senso”.

Ed ha, ulteriormente, affermato che “tale carenza appare violativa dei canoni, previsti dalla legge n. 241/90, sulla base dei quali deve essere improntato un legittimo iter procedimentale (specie quando lo stesso interferisce con interessi di primaria rilevanza del privato come accade nella fattispecie) e risulta illogicamente ed ingiustificatamente pregiudizievole per le ragioni del ricorrente che, ove fosse stato adottato un provvedimento formale di rigetto della richiesta di differimento della data prevista per gli accertamenti medici o di esclusione dal concorso, avrebbe potuto tempestivamente tutelarsi nelle competenti sedi giudiziarie anche al fine di beneficiare delle proroghe dell’assunzione effettivamente intervenute con l’entrata in vigore dell’art. 3 comma 158 l. n. 350/03”.

4. Avverso tale pronuncia, il Ministero della Giustizia ha interposto appello, notificato il 5 luglio 2010 e depositato il successivo 19 luglio, deducendo i seguenti argomenti di doglianza:

Manifesta ingiustizia, erroneità, contraddittorietà, illogicità. Mancata ponderazione della situazione. Carenza dei presupposti. Illogicità, irrazionalità, illegittimità propria e derivata. Violazione di legge per eccesso di potere ed irragionevolezza. Disparità di trattamento. Violazione dei canoni di buon andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.). Travisamento e sviamento. Omissione. Carenza istruttoria. Violazione del giusto procedimento (legge 241 del 1990).

Nell’osservare come il sig. S, risultato non idoneo al concorso di cui al decreto legge 13 settembre 1996, n. 479, avrebbe avuto la possibilità di accedere all'assunzione grazie alla proroga concessa dall'art. 7 della legge 356/2000 per le categorie ivi indicate, rammenta l’appellante Amministrazione che, a seguito di presentazione di certificato medico in data 10 dicembre 2001, l’interessato abbia chiesto il rinvio della prova psico-attitudinale, attestando che la guarigione avrebbe avuto necessità di ulteriori quattro mesi.

Sostiene, conseguentemente, che alla scadenza dei suddetti quattro mesi, il sig. S non avrebbe più potuto presentarsi ad alcuna visita medica, poiché gli accertamenti avevano avuto termine entro i tempi tassativamente indicati dalla legge 356/2000 (31 dicembre 2001).

Il ricorrente in primo grado, a distanza di tre anni, soltanto in occasione del corso avviato a seguito della procedura di cui alla legge 24 dicembre 2003, n. 350 (e dopo che si era da tempo concluso l'iter di cui alla legge 356/2000), ha inviato per tramite del suo legale la richiesta di essere sottoposto a visita medica, ovvero di essere inviato direttamente al corso di formazione iniziato il 30 ottobre 2004 (la partecipazione al quale sarebbe stata all’interessato preclusa, non rientrando tra i candidati già idonei collocati nella residua graduatoria di cui al decreto interministeriale 12 novembre 1996, considerato che il medesimo non si era sottoposto in tempo utile agli accertamenti psicofisici, condizione indispensabile per poter acquisire lo status di idoneo).

Conseguentemente, l’appellante Ministero assume che la gravata sentenza del T.A.R. Lazio sia fondata su erronei presupposti;
e che sia incondivisibile la motivazione addotta dal giudice di prime cure a sostegno dell'accoglimento delle pretese del ricorrente, laddove viene evidenziato che “il Ministero della Giustizia ha illegittimamente omesso di riscontrare l'istanza in esame con l'effetto di procedere surrettiziamente all'esclusione del ricorrente dal concorso senza alcun esplicito provvedimento in tal senso”.

Il sig. S, infatti, avrebbe omesso di attivarsi al fine di conferire giuridica significatività al contegno omissivo dal medesimo lamentato, quale presupposto della mancata convocazione.

Quest’ultimo, una volta guarito, avrebbe potuto, ove effettivamente interessato, presentare istanza per essere nuovamente sottoposto a visita medica;
osservandosi come l’appellato, soltanto dopo tre anni, abbia chiesto di subentrare in un altro procedimento già aperto, senza averne i requisiti.

Secondo la tesi di parte, l’azione amministrativa si sarebbe attenuta alle disposizioni normative vigenti;
mentre, nel caso in cui l’Amministrazione non avesse adottato il comportamento e il successivo provvedimento, il suo comportamento sarebbe stato censurabile per violazione di legge, nonché per eccesso di potere, sotto il profilo dello sviamento per violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa.

Conclude, pertanto, l’appellante per l’accoglimento dell’appello;
e, in riforma della sentenza impugnata, per la reiezione del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.

5. In data 4 agosto 2010, il sig. S A si è costituito in giudizio, controdeducendo rispetto alle argomentazioni esposte con l’atto introduttivo.

Ha, altresì, dispiegato appello incidentale, sostenendo che la sentenza del T.A.R. del Lazio, piuttosto che pronunciarsi nel merito della pretesa azionata ab origine con il ricorso di prime cure, avrebbe dovuto dare atto della sopravvenuta carenza di interesse, in presenza dell’adozione, da parte dell’Amministrazione penitenziaria, di atti, successivi a quello impugnato, che (posti in essere non in mera esecuzione del giudicato portato dall'ordinanza di sospensiva pronunciata dallo stesso T.A.R.) hanno consentito il conseguimento del bene della vita (assunzione nel Corpo di polizia penitenziaria), senza apposizione di riserve collegate alla pendenza del giudizio dinanzi allo stesso Tribunale.

6. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 16 giugno 2020.

DIRITTO

1. Viene, in primo luogo, in considerazione l’appello incidentale, come sopra proposto dal sig. S.

1.1 Ai fini della delibazione del suindicato mezzo di tutela, è opportuno delineare la consecuzione di atti successiva all’adozione del provvedimento dall’appellante incidentale gravato in prime cure.

Con nota prot. n. 3625/1400 del 16 giugno 2005, la Direzione Generale del personale e della formazione – Concorsi Polizia Penitenziaria, invitava l’odierno appellato, “in esecuzione dell'ordinanza n. 2548/2005 emessa in data 9 maggio 2005 dal Tribunale Amministrativo per il Lazio, con riserva del giudicato amministrativo, … a presentarsi … presso la Scuola di Formazione e Aggiornamento del Corpo di Polizia e del Personale dell'Amministrazione Penitenziaria di Roma … per essere sottoposto agli accertamenti psicofisici previsti dagli articoli 122 e 123 del Decreto Legislativo 30 ottobre 1992, n. 443”.

Con decreto del Direttore Generale del Personale e della Formazione del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria in data 7 aprile 2006, il sig. S veniva, quindi, nominato, con riserva degli accertamenti dei requisiti previsti per l'assunzione nel Corpo, agente in prova del Corpo di polizia penitenziaria, con decorrenza giuridica dal 28 dicembre 2005 ed economica dalla data di presentazione presso la Scuola di formazione di Verbania.

Seguiva, quindi, il decreto in data 12 ottobre 2006, con il quale l’interessato veniva – con riserva – nominato agente ed immesso nel ruolo degli agenti ed assistenti del Corpo di polizia penitenziaria con decorrenza 9 aprile 2006, ai sensi dell'art. 6 del D.Lgs. 30 ottobre 1992, n.443.

1.2 Alla stregua del contenuto appalesato dagli atti sopra riportati, non si dimostra accoglibile l’appello incidentale all’esame, con il quale è stato sostenuto che il giudice di prime cure avrebbe dovuto dare atto della sopravvenuta carenza di interesse, in presenza dell’adozione di atti, asseritamente non posti in essere in mera esecuzione del provvedimento cautelare del T.A.R. Lazio, che hanno condotto all’assunzione nel Corpo di polizia penitenziaria, “senza apposizione di riserve collegate alla pendenza del giudizio dinanzi allo stesso Tribunale”.

In fatto, tale prospettazione si dimostra smentita, in quanto:

- gli accertamenti psico-fisici nei confronti del sig. S sono stati dichiaratamente disposti in esecuzione dell'ordinanza n. 2548/2005, emessa in data 9 maggio 2005 dal T.A.R. Lazio;

- l’assunzione dell’appellato è espressamente avvenuta con riserva.

Segnatamente tale ultima indicazione, non consente di ritenere venuto meno l’interesse dell’appellato alla pronunzia nel merito delle doglianze dal medesimo dispiegate in primo grado, atteso che il definitivo consolidamento della posizione pretensiva dal medesimo rappresentata in giudizio (attraverso il conseguimento del bene della vita, id est l’assunzione nel Corpo della Polizia penitenziaria) è stato, come si è visto, espressamente subordinato dalla procedente Amministrazione all’esito del giudizio dal medesimo promosso dinanzi al T.A.R. del Lazio (ed, in atto, pendente dinanzi a questo Consiglio).

Deve, conseguentemente, assumersi che il giudice di prime cure abbia, correttamente, proceduto alla disamina, nel merito, delle doglianze articolate dal sig. S, piuttosto che definire il giudizio innanzi al medesimo pendente con pronunzia in rito attestante il venir meno dell’interesse di quest’ultimo.

2. Il rigetto dell’appello incidentale di cui sopra, impone di concentrare la disamina sulle censure proposte con appello principale dall’Amministrazione della Giustizia.

2.1 Necessaria si dimostra, a tale fine, la ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

I commi 1 e 2 dell’art. 1 del decreto legge 13 settembre 1996, n. 479, convertito in legge 15 novembre 1996, n. 579 prevedevano che

- “l’organico del Corpo di polizia penitenziaria stabilito dalla tabella A allegata al decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 200, è aumentato nel ruolo degli agenti e degli assistenti di millequattrocento unità di personale maschile e duecento unità di personale femminile”;

- “alla copertura dei posti portati in aumento dal comma 1 si provvede, prioritariamente, mediante assunzione del personale delle Forze armate che, alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, presta servizio volontario nel Corpo di polizia penitenziaria secondo le norme del decreto-legge 17 maggio 1993, n. 145, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 luglio 1993, n. 231, e successive modificazioni. Se residuano vacanze si provvede, nella misura del cinquanta per cento, mediante assunzione su domanda dei volontari delle Forze armate congedati senza demerito, in possesso dei requisiti per l'assunzione nel Corpo e, per la restante parte, mediante assunzione su domanda degli ausiliari in congedo dell'Arma dei carabinieri e delle altre Forze di polizia, che non siano cessati dal servizio per motivi disciplinari o per infermità”.

L’art. 7 della legge 30 novembre 2000, n. 356, ha, poi, stabilito che “le disposizioni contenute nell'articolo 1, commi 4 e 5, del decreto-legge 13 settembre 1996, n. 479, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 novembre 1996, n. 579, concernenti le assunzioni del personale del Corpo di polizia penitenziaria, da effettuare secondo le modalità previste dall'articolo 39, commi 2 e 3, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni, per la copertura dei posti disponibili, trovano applicazione sino al 31 dicembre 2001”.

Il comma 158 dell’art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria per il 2004) ha, da ultimo, previsto che, “per l’anno 2004, nell'ambito delle deroghe di cui al comma 54, le vacanze organiche nei ruoli dei sovrintendenti e degli ispettori del Corpo di polizia penitenziaria di cui alla tabella F allegata al decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146, possono essere utilizzate, fatti salvi i posti riservati ai volontari in ferma breve delle Forze armate di cui ai bandi già emanati in applicazione dell'articolo 3 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 2 settembre 1997, n. 332, e successive modificazioni, per le assunzioni di agenti anche in eccedenza alla dotazione organica del ruolo degli agenti ed assistenti della predetta tabella F, utilizzando i candidati già idonei collocati nella residua graduatoria di cui al decreto interministeriale 12 novembre 1996, nonché mediante assunzione, a domanda, degli agenti ausiliari del Corpo di polizia penitenziaria, reclutati ai sensi dell'articolo 6 della legge 30 novembre 2000, n. 356, e dell'articolo 50 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, anche se cessati dal servizio”.

2.2 Nell’atto introduttivo del presente giudizio, il Ministero della Giustizia rappresenta che l’appellato, sig. S:

- convocato a visita per l’accertamento dei requisiti alla data del 13 dicembre 2001, non si presentava, in quanto affetto da postumi di una frattura;
e chiedeva il rinvio dell’accertamento, a fronte di una prognosi di mesi quattro;

- alla successiva data del 1° dicembre 2004, chiedeva di essere convocato per partecipare al corso di formazione da poco iniziato;
ovvero, per la sottoposizione alle prove strumentali e di laboratorio finalizzate all’accertamento del possesso dei requisiti di idoneità psicofisica all’assunzione.

A fronte di tale istanza, l’Amministrazione comunicava di non poter procedere alla convocazione dell’interessato, in ragione della mancata acquisizione dell’idoneità da parte di quest’ultimo;
argomentando che la mancata presentazione a visita di idoneità, avvenuta sulla base di una certificazione con prognosi di guarigione a quattro mesi, aveva determinato il superamento del limite massimo per l'assunzione nel Corpo di polizia penitenziaria;
e, con esso, del termine di efficacia delle disposizioni di cui al riportato art. 7 della legge 356 del 2000 (31 dicembre 2001).

2.3 Correttamente il giudice di prime cure ha rilevato che il Ministero della Giustizia ha illegittimamente omesso di riscontrare l’istanza, sopra indicata, presentata dall’appellato;
ulteriormente osservando che tale contegno omissivo ha arrecato pregiudizio alle ragioni di cui era portatore il sig. S, “che, ove fosse stato adottato un provvedimento formale di rigetto della richiesta di differimento della data prevista per gli accertamenti medici o di esclusione dal concorso, avrebbe potuto tempestivamente tutelarsi nelle competenti sedi giudiziarie anche al fine di beneficiare delle proroghe dell’assunzione effettivamente intervenute con l’entrata in vigore dell’art. 3 comma 158 l. n. 350/03”.

Non si ravvisano, diversamente rispetto a quanto esposto dall’appellante Amministrazione, ragioni condivisibili a sostegno del mancato riscontro alla richiesta di che trattasi, vieppiù ove si consideri che la motivazione da quest’ultima recata rinveniva fondamento nell’attualità di uno stato di salute – evidentemente non imputabile al sig. S – preclusivo ai fini della sottoposizione alle previste visite idoneative.

Né il superamento del termine di efficacia delle disposizioni di cui al riportato art. 7 della legge 350 del 2003 rileva, atteso che:

- se è vero che l’art. 7 della legge 30 novembre 2000, n. 356 individuava la data del 31 dicembre 2001 quale termine massimo di applicazione delle disposizioni introdotte dal pure riportato art. 1 del decreto-legge 13 settembre 1996, n. 479,

- è parimenti vero che il perfezionamento delle procedure di assunzione, anche successivamente allo spirare di tale data, non incontra profili preclusivi laddove, come nel caso di specie, venga rappresentata alla procedente Amministrazione la presenza di cause temporaneamente impeditive alla sottoposizione a visita di idoneità: dovendo, con ogni evidenza, intendersi rispettato il termine di che trattasi a fronte di istanza di ammissione alla selezione tempestivamente presentata.

3. Quanto sopra osservato, induce ad escludere che le doglianze articolate con il presente appello meritino adesione;
per l’effetto, imponendosi il rigetto del mezzo di tutela, con conseguente conferma della sentenza resa in prime cure.

Le spese di lite, liquidate come da dispositivo, vanno poste a carico della soccombente Amministrazione appellante.