N. 00378/2016REG.PROV.COLL.

N. 10322/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10322 del 2011, proposto da:
D C quale procuratore di M V V S, rappresentato e difeso dall'avv. A L, con domicilio eletto presso A L in Roma, viale dei Parioli, 67;

contro

- Comune di Aversa, rappresentato e difeso dall'avv. G N, con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, p.zza Capo di Ferro 13;
- Regione Campania e la Provincia di Caserta, non costituitesi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE VIII, n. 04630/2011, resa tra le parti, concernente approvazione piano di lottizzazione e rilascio concessioni edilizie.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Aversa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2015 il Cons. R P e uditi per le parti gli avvocati A L e G N;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso al TAR Campania, iscritto al n.r.g. n. 4517/1991, il sig. Santostefano Carmine (tramite il proprio procuratore speciale Papa Malatesta Cesare) agiva per l’accertamento dell’illegittimità, previa sospensione, del silenzio-rifiuto formatosi sulla sua istanza di autorizzazione alla lottizzazione presentata al Comune di Aversa il 26 luglio 1985 (prot. n. 27592) e integrata il 12 novembre 1987 (prot. n. 49096). La lottizzazione in parola concerneva un’area in proprietà del ricorrente, ubicata nel territorio comunale di Aversa ed estesa per mq 53.830, ed era stata valutata favorevolmente dalla commissione edilizia nella seduta del 9 febbraio 1988 (verbale n. 41). In precedenza, a fronte della perdurante inerzia dell’ente locale interpellato con la cennata istanza del 26 luglio 1985 (prot. n. 27592), il Santostefano, in data 29 aprile 1991, aveva notificato un atto di diffida a pronunciarsi sulla richiesta lottizzazione. Nel menzionato giudizio, la proposta domanda cautelare veniva accolta con ord. n. 281/1991, con ordine al Comune di Aversa di determinarsi in via espressa sul piano di lottizzazione presentato. Veniva inoltre nominato un commissario ad acta che, con deliberazione n. 3 del 24 giugno 1992 (prot. 22673), approvava, il piano di lottizzazione presentato dal Santostefano.

1.1.- Nel prosieguo del giudizio:

- al ricorrente, nel frattempo deceduto, subentrava in qualità di erede Vasco Maria Antonietta, tramite il proprio procuratore speciale Carsana Daniele;

- il consiglio comunale di Aversa, con deliberazione n. 4 del 26 gennaio 2001, adottava il piano regolatore generale, in base al quale la destinazione dell’area interessata dal menzionato piano di lottizzazione era modificata da residenziale (previa approvazione di strumento attuativo convenzionato, così come previsto dal previgente programma di fabbricazione) in “agricola di riequilibrio geologico ed ambientale”.

2.- Avverso detto PRG nonché avverso la deliberazione consiliare n. 2 del 19 gennaio 2001, recante l’adozione del piano di recupero, V M (sempre tramite il predetto procuratore) proponeva ricorso al TAR Campania, iscritto al r.g. n. 6990/2001.

3.- Successivamente, il nuovo piano regolatore generale di Aversa veniva ammesso al visto di conformità (D.P.G.R. n. 155 del 9 marzo 2004), a seguito della relativa approvazione, con modifiche e integrazioni, disposta con deliberazione del consiglio provinciale di Caserta n. 2 del 15 gennaio 2004 e decreto del presidente della Provincia di Caserta 12/PRES del 21 gennaio 2004.

3.1.- Anche contro tali determinazioni, le quali confermavano la classificazione come “agricola di riequilibrio geologico ed ambientale” dell’area in proprietà della Vasco, insorgeva la sig.ra Vasco come sopra rappresentata (ricorso iscritto al r.g. n. 7407/2004).

4.- Con la sentenza impugnata il TAR, riuniti i ricorsi e disattese le eccezioni di inammissibilità e di tardività proposte dal Comune avverso i ricorsi contro i provvedimenti pianificatorii (pp. da 8 a 17 della sentenza), ha:

- dichiarato improcedibile per carenza di interesse il ricorso contro il silenzio;

- respinto nel merito gli altri due ricorsi, contro l’adozione e l’ approvazione del PRG.

5.- La sentenza è stata impugnata dalla ricorrente Vasco, come sopra rappresentata, con il gravame in trattazione, al quale resiste il Comune di Aversa e che, all’udienza del 29 settembre 2015, è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.- L’appello contrasta la sentenza mediante cinque ordini di censure.

1.1.- La prima avversa la pronunzia di inammissibilità, per carenza di interesse, del motivo (identico nei ricorsi n. 6990 del 2001 e n. 7407/2004) che criticava il recepimento del piano di recupero da parte del PRG;
la censura è stata dichiarata inammissibile (in quanto il fondo del ricorrente non ricade in centro storico) e comunque respinta nel merito avendo il TAR ritenuto che nulla impediva all’amministrazione di procedere a detto recepimento. La critica di quest’ultimo viene qui riproposta, osservando che è da escludere che le prescrizioni del piano di recupero possano sostituirsi a quelle del PRG e che inoltre il piano di recupero non era ancora stato approvato. Si tratta però di doglianze che si confermano infondate nel merito, poiché non elidono il rilievo formulato dal TAR per cui “il fondo in proprietà della ricorrente non ricade nel centro storico” di cui si occupa il piano di recupero, sicché emerge come la nuova destinazione urbanistica costituisca il risultato di una scelta pianificatoria di PRG autonoma rispetto al recepimento del piano di recupero.

La cennata non ricadenza toglie rilievo anche alle altre osservazioni sopra richiamate ed inerenti il recepimento del piano di recupero ed il fatto che quest’ultimo fosse solo adottato e non ancora approvato.

1.2.-Anche il rigetto del secondo motivo (comune ai ricorsi n.6990 del 2001 e n.7407/2004), che censurava la scelta di classificare “agricola” la zona, sarebbe errato, risultando trascurata la vocazione edificatoria dell’area, riconosciuta dagli strumenti urbanistici susseguitisi da decenni e che, se confermata, avrebbe permesso di evitare che la zona fosse abbandonata nella situazione di una mera discarica a cielo aperto. Si tratta della riproposizione di censure prive di pregio. Ed, invero sotto il profilo giuridico, esse non intaccano il principio posto in rilievo dal TAR, vale a dire l’ampia natura discrezionale che caratterizza la scelta pianificatoria, non suscettibile in via generale di essere sindacata in punto legittimità. Quanto alle valutazioni sullo stato dell’area, si tratta di circostanze irrilevanti in relazione alla censura in esame, esulando dai profili di legittimità della controversia.

1.3.- La terza doglianza riguarda il rigetto del terzo motivo (anch’esso comune ai ricorsi n.6990 del 2001 e n.7407/2004) che lamentava come l’Amministrazione non avesse tenuto conto del piano di lottizzazione approvato (in sede commissariale ed in esecuzione di pronunzia cautelare), e del fatto che essa, avendo ingenerato limite di affidamento, postulava conseguentemente un onere di particolare motivazione a carico della sopravvenuta variante di PRG soppressiva dell’ attitudine edificatoria dell’area. Il primo giudice avrebbe errato nel non considerare che:

- l’approvazione del piano aveva determinato una “fondata aspettativa” sulla (conservazione) della precedente destinazione dell’area;

- in ogni caso la mancata stipula della convenzione deve imputarsi unicamente all’inadempienza del Comune rispetto alla richiesta di chiarimenti rivoltagli dalla Provincia di Caserta.

Anche questi motivi non possono essere condivisi. In contrario osserva il Collegio che, sul primo punto, il TAR si è pronunziato in senso negativo affermando che la giurisprudenza limita l’onere in argomento alla ipotesi che al piano di lottizzazione approvato sia seguita la stipula di una convenzione (il c.d. affidamento qualificato, sul quale v. Cons. di Stato, a.p. n.24/1999). Pertanto, non essendo stata stipulata la convenzione, l’amministrazione non era tenuta prendere in considerazione l’approvazione della lottizzazione ed a fornire una particolare motivazione della differente scelta pianificatoria.

Quanto alle ragioni della mancata stipula della convenzione, si tratta di un fatto oggettivo che non può comunque determinare il sorgere di una posizione tutelata e quindi aspetti di illegittimità dell’azione amministrativa che non ne abbia tenuto conto.

1.4.- Il quarto mezzo contrasta il rigetto del quarto motivo del ricorso n.7407/2004, che sosteneva la carenza di motivazione a carico del provvedimento di rigetto delle osservazioni al PRG, presentate dal soggetto interessato. La censura è stata dichiarata inammissibile atteso che il provvedimento cui essa si riferisce (deliberazione consiliare n. 28 del 29 luglio 2003) non risulta essere stato impugnato e comunque è stata ritenuta priva di pregio in quanto “l’obbligo di motivazione inerente alle scelte di pianificazione generale non è da intendersi rafforzato per il solo fatto della presentazione e del rigetto delle osservazioni formulate dai privati in ordine all’adottato strumento urbanistico generale”. Ciò in forza “della natura di meri apporti collaborativi rivestita da queste ultime e la loro confliggenza con gli interessi posti a base del piano”.

Il motivo d’appello in esame fa invece rilevare che la cennata delibera è espressamente menzionata nell’epigrafe del ricorso di riferimento e che comunque una motivazione della nuova destinazione si imponeva in ragione della acclarata illegittimità del silenzio-rifiuto formatosi sull’istanza di lottizzazione e l’approvazione della stessa da parte della delibera commissariale precedente alla variazione del PRG.

Inoltre tutte le osservazioni sono state esaminate cumulativamente e respinte non per la loro sostanza, ma affermando che il loro accoglimento avrebbe comportato la riadozione del piano.

Anche queste argomentazioni non sono accoglibili, per le ragioni che seguono.

L’illegittimità del silenzio-rifiuto non emerge da alcuna decisione in questo senso del relativo ricorso, dichiarato peraltro improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse (v. infra punto 1.6).

Nessuna delle restanti censure supera poi il rilievo che la delibera di rigetto delle osservazioni può essere impugnata congiuntamente al provvedimento di approvazione del piano che non le accoglie, fermo restando che in quella sede il ricorrente ha l’onere di dimostrare l’irrazionalità delle scelte pianificatorie che hanno impedito l’accoglimento delle osservazioni.

1.5.- Il quinto ordine di censure contrasta il rigetto sia del quinto che del sesto motivo del ricorso n. 7407/2004, che avevano sostenuto la necessità di ripubblicare il piano a seguito dell’accoglimento di numerose osservazioni. Sul punto il primo giudice ha rilevato la mancata prova concreta della innovatività delle osservazioni accolte e quindi della necessità di procedere alla ripubblicazione dello strumento. In contrario l’appellante fa riferimento ad una “profonda deviazione dai criteri posti a base del piano adottato”, con modifiche non marginali e non obbligatorie, ma anche in questa sede il ricorrente non specifica quali esse siano. Il motivo, quindi, si conferma privo di consistenza.

1.6.- Infine il sesto mezzo d’appello avversa la dichiarazione di improcedibilità (punto 14 della decisione), per sopravvenuta carenza di interesse, del ricorso (n. 4517/1991) contro il silenzio-rifiuto formatosi sull’istanza (26.7.1985) di autorizzazione alla lottizzazione;
tale pronuncia motivata, in sintesi, con la sopravvenienza nelle more del PRG recante una destinazione incompatibile con la richiesta di autorizzazione, sarebbe errata poiché:

- detta sopravvenienza è illegittima e per effetto dell’impugnativa proposta non potrà essere opposta alla domanda di lottizzazione;

- non è stata preceduta da una completa valutazione dell’utilità derivante dalla pronunzia giudiziale, atteso che la giurisprudenza ammette il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione dei procedimenti amministrativi.

Le censure non hanno alcun fondamento, in quanto:

- non risulta alcuna pronunzia di illegittimità della sopravvenuta destinazione preclusiva della lottizzazione;

- l’improcedibilità è stata pronunziata con riferimento ad un’azione non risarcitoria ma di annullamento (non più utile, in forza del sopraggiunto PRG), che, nel contempo, non pregiudica l’esperibilità dell’azione risarcitoria per il vantato danno da ritardo.

2.- Le questioni testé vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

3.- Conclusivamente l’appello deve essere respinto.

4.- Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.