N. 03804/2015REG.PROV.COLL.

N. 06165/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6165 del 2014, proposto da:
NP Service S.r.l. e M V, rappresentati e difesi dall'avv. E S D, con domicilio eletto presso E S D in Roma, piazza San Lorenzo in Lucina, 26;

contro

Prefetto di Foggia, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Questura di Foggia;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. PUGLIA – BARI, SEZIONE II, n. 00858/2014, resa tra le parti, concernente sospensione autorizzazione per lo svolgimento dell'attività di trasporto e scorta-valori mediante guardie particolari giurate – mcp;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Prefetto di Foggia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2015 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti l’avvocato Saverio Sticchi Damiani su delega di E S D e l’avvocato dello Stato Marco La Greca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento n. 8146 in data 17 marzo 2014, a seguito di accertamenti espletati dopo una rapina avvenuta in data 6 dicembre 2013 in danno di un furgone porta-valori della NP Service S.r.l., il Prefetto di Foggia, dopo aver contestato alla società il mancato rispetto del regolamento di servizio, ha sospeso per due mesi l’autorizzazione ad effettuare servizio di trasporto e scorta valori con guardie particolari giurate.

2. La contestazione, mediante nota di avvio del procedimento prot. 3348/2013 in data 10 dicembre 2013, prospettava (addirittura) la revoca ai sensi dell’art. 257-quater, comma 2, del regolamento di esecuzione del TULPS, sulla base dei seguenti rilievi:

(a) – l’effettuazione del servizio del 6 dicembre 2013 è stato comunicato alla Questura solo alle ore 10.55 dello stesso giorno e non (come prescritto dal regolamento di servizio del Questore di Foggia in data 4 agosto 2012) entro le ore 14.00 del giorno precedente, e con carenza delle indicazioni in ordine agli strumenti di difesa passiva adottati, all’orario di inizio del trasporto, all’ubicazione e denominazione degli utenti, alla tipologia delle operazioni da effettuare, all’ordine cronologico delle operazioni ed all’itinerario del servizio (secondo quanto previsto dal regolamento di servizio);

(b) – l’attività di trasporto valori sarebbe stata effettuata con destinazioni in Provincia di Bari, e quindi fuori dal territorio autorizzato (con provvedimento prot. 24067/2011 in data 29 novembre 2011, di estensione dell’autorizzazione di cui al decreto n. 17201/2003).

3. Il secondo dei rilievi (b) è stato superato a seguito delle osservazioni della società, riconoscendosi la sopravvenuta inesistenza delle limitazioni territoriali.

In base al primo rilievo (a) è stata invece disposta la sospensione dell’autorizzazione per due mesi, anche in considerazione della recidiva (in forza della sanzione di cui al decreto prefettizio n. 1654 in data 25 febbraio 2010, comportante incameramento della cauzione, e oggetto di giudizio pendente in sede civile).

4. La società e il suo amministratore titolare dell’autorizzazione hanno impugnato la sanzione dinanzi al TAR Puglia.

Il TAR, con la sentenza appellata (Bari, II, 858/2014), ha respinto il ricorso, ritenendo che, nonostante l’art. 17 del TULPS preveda per l’inosservanza del regolamento di servizio una diversa sanzione, in applicazione dell’art. 10 del TULPS ben poteva essere disposta la sospensione del titolo, apparendo questa non irragionevole o sproporzionata, essendo incontestata la violazione del regolamento in presenza di una comunicazione oltre che tardiva assolutamente generica nelle informazioni e tale quindi da costituire abuso dell’autorizzazione, sanzionabile ai sensi della predetta disposizione.

5. Nell’appello vengono prospettate le censure appresso indicate.

5.1. Non sussistono i presupposti per la sospensione previsti dall’art. 257-quater, del regolamento di esecuzione del TULPS di cui al r.d. 635/1940 e s.m.i.. Infatti:

(a) - l’omesso rispetto del termine anticipatorio della comunicazione (data comunque pochi minuti dopo aver ricevuto la richiesta del servizio) è dipeso dalle esigenze imprevedibili e dalle modalità operative di Banca Intesa (trattasi di servizio di natura saltuaria e occasionale, non programmabile, in quanto legato alla necessità di trasferire le somme di denaro superiori al limite di giacenza presso le strutture deputate alla raccolta ed alla custodia del contante – nella specie il caveau dell’IVRI a Bari), collegate alla sicurezza del servizio di trasporto e delle stesse agenzie bancarie, e non a logiche produttive e commerciali dell’appellante (come sostiene la Questura di Foggia);

(b) – tali circostanze dimostrano che il TAR ha errato nel riconoscere l’esistenza di un abuso nell’utilizzo della licenza e nel negare che il provvedimento della Prefettura fosse sproporzionato e non adeguatamente motivato;

(c) – il TAR ha anche errato nel qualificare come generica e carente la comunicazione effettuata (comprendendo essa: il dettaglio completo delle località di raccolta dei valori, il percorso seguito sino al punto di consegna dei valori, il mezzo utilizzato per il trasporto, l’equipaggio che avrebbe effettuato il servizio, la tipologia delle operazioni da effettuare e la destinazione finale con indicazione del relativo codice identificativo dell’importo dei valori movimentati);
ciò che mancava, rispetto alle previsioni del regolamento di servizio - ora di inizio del servizio, ubicazione utenti, ordine cronologico operazioni e numero del cellulare del responsabile dell’equipaggio/c.d. capo scorta – non era programmabile e comunque era agevolmente reperibile dato il collegamento costante dell’automezzo con la centrale operativa della Questura).

(d) – è anche erroneo, da parte del TAR, l’aver attribuito una assoluta prevalenza all’orario di invio della comunicazione del servizio, rispetto alla agli obblighi contrattuali assunti dalla ricorrente in base alle disposizioni regolanti la movimentazione dei valori tra le agenzie e gli istituti di vigilanza;
al contrario, si sarebbe dovuto invece valutare e motivare le effettive possibilità di attuare le prescrizioni impartite, rispetto al quadro economico e produttivo nell’ambito del quale le stesse prescrizioni vengono ad inserirsi;
tanto più che in passato, era già stato ammessa l’osservanza di un preavviso diverso da quello di cui alla prescrizione (cfr. nota in data 5 novembre 2011, con cui NP comunicava che le modalità di svolgimento dei servizi richiesti da Poste Italiane non avrebbero consentito di fornire le informazioni complete entro le 14.00, così da doversi imporre una deroga in proposito), così ingenerandosi un principio di affidamento.

5.2. L’art. 9 del TULPS fa obbligo al titolare dell’autorizzazione di osservare le prescrizioni che l’Autorità di P.S. ritenga di imporgli nel pubblico interesse e, quindi, verosimilmente, anche quelle del regolamento di servizio in data 4 agosto 2012;
ma l’ipotesi di violazione dell’art. 9 risulta sanzionata ai sensi dell’art. 17 (del resto, richiamato, con il precedente, in calce al regolamento di servizio), che rinvia all’art. 17-bis, che tuttavia prevede una sanzione amministrativa pecuniaria. Erroneamente, quindi, ed in violazione del principio di tassatività delle sanzioni, il TAR ha ritenuto che non dovesse essere adottata detta (meno grave) sanzione.

5.3. Erra, infine, il TAR nel ritenere corretta la contestazione della recidiva (derivante dall’esistenza del decreto n. 1654/2010), posto che si tratta di elemento non contestato in sede di comunicazione di avvio del procedimento, e peraltro relativo ad un furto risalente al maggio 2009, e la sanzione non è definitiva ma ancora sub iudice (il Tribunale di Foggia ha sospeso l’efficacia del provvedimento, poi, con sentenza n. 408/2014 notificata in data 5 giugno 2014 ha declinato la giurisdizione, la causa è stata riassunta e pende dinanzi al TAR di Bari). Non poteva pertanto costituire elemento determinante e sintomatico di una propensione al mancato rispetto delle norme poste a garanzia della sicurezza pubblica. La sospensione, anche sotto tale aspetto, si rivela priva del presupposto e sproporzionata, anche perché l’art. 257-quater, comma 3, del regolamento la prevede per le ipotesi di reiterazione.

6. L’Amministrazione si è costituita in giudizio con memoria meramente formale.

7. Gli appellanti hanno comunicato che, nelle more del giudizio d’appello, con decreto prot. 33435 in data 6 novembre 2014, il Prefetto di Foggia ha revocato le autorizzazioni all’esercizio dell’attività di trasporto e scorta valori a mezzo di g.p.g., nonché all’attività di vigilanza generica. Ciò, contestando anche la reiterata inosservanza delle disposizioni sullo svolgimento del servizio, tra cui quella che forma oggetto dell’odierno giudizio. Pende al riguardo l’impugnazione dinanzi al TAR di Bari.

8. L’appello è infondato e deve essere respinto.

8.1. Conviene esaminare per primo il secondo ordine di censure, con cui si sostiene che la sanzione pertinente sarebbe stata una sanzione amministrativa pecuniaria, in applicazione dell’art. 17-bis del TULPS.

La tesi non è condivisibile.

Secondo l’art. 9 del TULPS, “ chiunque ottenga un'autorizzazione di polizia deve osservare le prescrizioni, che l'autorità di pubblica sicurezza ritenga di imporgli nel pubblico interesse ”;
l’art. 17 prevede una sanzione penale per le violazioni delle disposizioni del TULPS per le quali non sia prevista una sanzione amministrativa ovvero non provveda il codice penale;
l’art. 17-bis, fatto espressamente salvo dal precedente, al comma 2 dispone l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria (da euro 516 a euro 3098) a “ chiunque, ottenuta una delle autorizzazioni previste negli articoli indicati nel comma 1, viola le disposizioni di cui agli articoli 8 e 9 ”.

Ma tra le autorizzazioni richiamate non figura quella di cui all’art. 134, relativa all’esercizio di “ opere di vigilanza o custodia di proprietà mobiliari od immobiliari ”, oggetto della sospensione in esame.

La disposizione che considera la violazione delle prescrizioni del regolamento di servizio da parte degli istituti di vigilanza privati è invece l’art. 257-quater del regolamento attuativo di cui al r.d. 635/1940.

8.2. L’applicabilità dell’art. 257-quater, del resto, è presupposta nel primo ordine di censure, con cui l’appellante sostiene l’insussistenza dei presupposti ivi previsti per la sospensione.

Per quel che qui interessa, la disposizione prevede la sospensione (o addirittura la revoca), come conseguenza di “ gravi violazioni delle disposizioni che regolano le attività assentite o delle prescrizioni imposte nel pubblico interesse ovvero per altri motivi di ordine e sicurezza pubblica ” (comma 2, lettera c) o della “ reiterata adozione di comportamenti o scelte (…) che incidono sulla sicurezza delle guardie particolari o sulla qualità dei servizi resi in rapporto alla dotazione di apparecchiature, mezzi, strumenti ed equipaggiamenti indispensabili per la sicurezza, alle esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, alle prescrizioni dell'autorità ed alle determinazioni del questore .ai sensi del regio decreto-legge 26 settembre 1935, n. 1952 convertito dalla legge 19 marzo 1936, n. 508 ” (comma 3, lettera b).

Gli appellanti hanno diffusamente argomentato sull’insufficienza dei rilievi mossi al loro comportamento in occasione del trasporto del 6 dicembre 2013 ad integrare i presupposti suddetti.

Tuttavia, sembra pacifico che la comunicazione data alla Questura fosse difforme da quanto stabilito nel regolamento di servizio, sotto alcuni profili non trascurabili – oltre all’intempestività della comunicazione, mancava, a quanto sembra, l’indicazione dell’ora di inizio del servizio, dell’ubicazione degli utenti, dell’ordine cronologico delle operazioni, ed il numero del cellulare del responsabile dell’equipaggio.

Il Collegio non ritiene di poter valutare se e quanto tali ritardi e lacune possano aver influito sull’efficace esercizio delle attività di pubblica sicurezza in occasione della rapina del 6 dicembre 2013. La comunicazione anticipata evidenzia una sua utilità per permettere alla Questura di organizzare le proprie attività sul territorio, ed è altresì evidente, al medesimo scopo, l’utilità potenziale delle informazioni volte a tracciare il percorso degli automezzi di trasporto valori.

Come già sottolineato dalla Sezione in sede cautelare, la funzione del regolamento di servizio è proprio quella di fornire un analitico parametro di riferimento per la corretta utilizzazione del titolo di p.s., per orientare l’esercizio dell’attività autorizzata (ed anche ai fini dell’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 257-quater). Pertanto, eventuali incongruenze delle previsioni del regolamento di servizio, rispetto alle attuali esigenze funzionali della movimentazione dei contanti tra istituti di credito ed istituto di vigilanza e alle relative disposizioni, possono dar luogo alla pretesa ad ottenere per il futuro una modifica del regolamento, ma non ne giustificano la sostanziale disapplicazione per il passato. Un apprezzamento diretto della logicità e congruenza delle scelte organizzative effettuate a priori ed in via generale dalla Questura, è preclusa dalla mancata impugnazione del regolamento di servizio, e comunque rischierebbe di sconfinare nel merito amministrativo.

8.3. Con il terzo ordine di censure si lamenta che, sempre ai fini dell’applicazione dell’art. 257-quater, sia stata riscontrata l’esistenza di una recidiva.

Gli appellanti sostengono che la sanzione comminata con decreto n. 1654/2010 riguarda un furto perpetrato a causa dell’infedeltà e della complicità di diverso istituto di vigilanza a cui era affidato il servizio di vigilanza nel caveau (poiché all’epoca NP Service era autorizzato solo al servizio di custodia e scorta valori), come provato dalla sentenza conclusiva del processo penale (Tribunale di Foggia, n. 1435/2011 in data 19 marzo 2012), quindi l’inadempienza non sarebbe contestabile alla NP Service.

Il Collegio osserva che non è possibile in questa sede sindacare la legittimità del decreto n. 1654/2010.

Osserva inoltre che nell’ambito del relativo giudizio di impugnazione, il TAR Puglia, con ordinanza n. 496 in data 4 settembre 2014, ha respinto la sospensiva, sottolineando che “la mancata presenza del prescritto numero di guardie particolari giurate all’interno del caveau gestito dal ricorrente, constatata in occasione del furto di cui in atti, ben può configurarsi come violazione del Decreto Questorile”.

In ogni caso, la sanzione pecuniaria precedente risulta attualmente valida e efficace e ben poteva essere considerata ai fini della sussistenza della recidiva, quale presupposto della sospensione.

9. Risultando infondate tutte le censure dedotte, l’appello deve essere respinto, con conferma della sentenza di primo grado.

Considerata la natura della controversia e la mancanza di difese sostanziali dell’Amministrazione, si ravvisano giusti motivi per compensare le spese di giudizio.