Pubblicato il 04/09/2020

N. 05355/2020REG.PROV.COLL.

N. 08444/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8444 del 2014, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G A, L P, con domicilio eletto presso lo studio Srl Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati I F, M G Sattaglia, con domicilio eletto presso lo la Delegazione della Regione Puglia in Roma, via Barberini, n. 36;

nei confronti

Azienda Sanitaria Locale di Foggia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 luglio 2020 il Cons. Stefania Santoleri e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, d.l. n. 18/2020, convertito con modificazioni con legge n. 27/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La società ricorrente, titolare della casa di cura “-OMISSIS-” sita nel Comune di -OMISSIS-, titolare dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria, accreditata provvisoriamente con la Regione Puglia per le branche di oncologia, gastroenterologia e pneumologia, in data 13/11/2009 ha chiesto il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di n. 5 posti letto aggiuntivi di gastroenterologia, sulla base della precedente pre-intesa con la Regione Puglia (DGR n. 813/2006) al fine di ottenere l’accreditamento istituzionale di n. 35 p/l (20 gastroenterologia e 15 pneumologia).

La Regione Puglia ha quindi incaricato il Dipartimento programmazione e gestione sanitaria della ASL di Foggia di effettuare un sopralluogo presso la struttura, al fine di verificare i requisiti richiesti dalla normativa vigente per l’esercizio di tale attività.

1.1 - Con nota prot. n. -OMISSIS- -OMISSIS- 2010, il Direttore del Dipartimento di Prevenzione della ASL di Foggia ha comunicato gli esiti del sopralluogo effettuato con particolare riferimento ai requisiti organizzativi minimi previsti dal R.R. n. 3/2006 per le case di cura, rappresentando molteplici irregolarità tanto da richiedere ai sensi del comma 2 dell’art. 15 della LR. n. 8/2004 la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria in regime di ricovero per acuti per la branca di Oncologia (10 pl), Gastroenterologia (15 pl), Pneumologia (15 pl).

All’esito del sopralluogo, infatti, era emerso che:

- la struttura non rispettava gli standard minimi strutturali tecnologici e organizzativi ex L.R n. 4/2004;

- operava sulla base di una autorizzazione comunale (-OMISSIS-) sebbene in caso di strutture sanitarie (non ambulatori) era necessaria l’autorizzazione regionale (art. 8 c. 3 L.R. 8/94);

- non disponeva, comunque, dell’autorizzazione comunale per l’esercizio dell’attività ambulatoriale;

- non era in possesso dell’autorizzazione prevista dall’art. 65 d.lgs. 81/80 per adibire al lavoro locali chiusi sotterranei o seminterrati;

- non disponeva dell’unità di manipolazione dei chemioterapici antiblastici, elemento strutturale per il reparto di Oncologia;
al reparto di Oncologia non era stato mai assegnato personale dipendente dotato della specializzazione in oncologia (essendovi un semplice consulente per 18 ore mensili);

- la struttura era accreditata per le branche di gastroenterologia e pneumologia, ma i reparti non erano tra loro divisi (i p/l erano comuni e divisi solo per il genere dei pazienti);

- mancava il personale necessario per assicurare il servizio specialistico, non essendovi medici dotati della specializzazione relativa alle due branche in questione.

In pratica dall’ispezione era emerso che non venivano salvaguardate le condizioni necessarie per garantire la sicurezza sanitaria per i pazienti e per il personale.

1.2 - A seguito di tale provvedimento della ASL, il Sindaco di -OMISSIS- ha revocato la sua precedente autorizzazione all’esercizio e la Regione Puglia ha adottato la DGR -OMISSIS- giugno 2010, con la quale ha revocato l’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria per le branche di oncologia, gastroenterologia e pneumologia, disponendo la chiusura della Casa di Cura -OMISSIS-.

A tale atto ha fatto seguito la determinazione dirigenziale -OMISSIS- agosto 2010 di revoca dell’accreditamento provvisorio.

2. - Con ricorso proposto dinanzi al TAR Puglia, sede di Bari, la società ricorrente ha impugnato la Deliberazione di Giunta Regionale n. -OMISSIS-.06.2010, deducendo plurimi motivi di impugnazione, ivi compreso quello relativo all’incompetenza della Giunta Regionale, stante la previsione dell’art. 15 comma 2 della L.R. n. 8/2004 che assegna la competenza al Presidente della Giunta Regionale.

2.1 - Con successivo decreto del Presidente della Giunta Regionale -OMISSIS- luglio 2010 è stata nuovamente disposta la revoca dell’autorizzazione: questo secondo provvedimento è stato impugnato con ricorso per motivi aggiunti.

2.2 - Nelle more del giudizio di primo grado la società ricorrente ha chiesto la riconversione nosologica della struttura (n. 20 pl di Geriatria e n. 15 pl di Lungodegenza): con provvedimento -OMISSIS-/2/2011 la Regione Puglia ha rilasciato l’autorizzazione all’esercizio per tali attività;
dal giugno 2011 la Casa di Cura opera in regime di accreditamento con la Regione Puglia per tali branche.

3. - Con la sentenza appellata il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio ed ha respinto i motivi aggiunti.

4. - Avverso tale decisione la società ricorrente ha proposto appello chiedendone la riforma.

4.1 - Si è costituita in giudizio la Regione Puglia replicando alle doglianze proposte e chiedendone il rigetto.

4.2 - Con memoria dell’11 giugno 2020 la parte appellante ha replicato alle difese della Regione insistendo nelle proprie tesi difensive.

5. - All’udienza del 2 luglio 2020, tenutasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, d.l. n.18/2020 convertito con modificazioni con legge n. 27/2020.

6. - L’appello è infondato e va, dunque, respinto.

7. - Con l’atto di appello la società lamenta, innanzitutto, l’erroneità della sentenza per aver dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado: il TAR, infatti, ha rilevato che l’iniziale provvedimento di revoca dell’autorizzazione era stato sostituito dal provvedimento del Presidente della Regione avente il medesimo oggetto, gravato con motivi aggiunti, con la conseguenza che non residuava alcun interesse all’annullamento del primo provvedimento.

Nell’atto di appello deduce l’appellante che il TAR avrebbe dovuto esaminare il ricorso introduttivo nel merito, tenuto conto che sussisteva l’interesse all’annullamento dell’atto a fini risarcitori.

7.1 - La doglianza non può essere condivisa, in quanto non sussiste l’interesse neppure ai fini risarcitori.

Può richiamarsi a questo proposito l’orientamento della giurisprudenza che ha sottolineato la natura meramente formale del vizio di incompetenza laddove vi è prova che l’atto, anche qualora fosse stato adottato da un soggetto diverso, avrebbe avuto il medesimo contenuto.

La condivisibile giurisprudenza di questo Consiglio di Stato riconosce in proposito come la disposizione dell’art. 21 octies della L. n. 241/90, che esclude l'effetto invalidante del vizio dovuto a "violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato", trovi applicazione anche in relazione ai provvedimenti viziati per incompetenza relativa (cfr. Cons. Stato Sez. V, 7 febbraio 2020, n. 971;
Cons. Stato, Sez. II, 22 gennaio 2019, n. 253, Sez. III, 3 agosto 2015, n. 3791;
Sez. V, 14 maggio 2013, n. 2602).

Nel caso di specie, la prova che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso deriva dall’adozione del provvedimento del Presidente della Giunta Regionale -OMISSIS- luglio 2010, di identico contenuto, emesso a distanza di pochissimo tempo, atto impugnato con motivi aggiunti, sui quali correttamente il primo giudice ha ritenuto che si fosse radicato l’interesse.

Ne consegue che l’annullamento dell’atto – per un mero vizio di forma – ma pienamente legittimo nella sostanza (per le ragioni che saranno in seguito esposte), non giustifica la pronuncia nel merito del ricorso di primo grado, neppure ai fini risarcitori (cfr. Cons. Stato sez. V, 21/04/2020, n. 2534;
Cons. Stato, V, 22 novembre 2019, n. 7977;
III, 17 giugno 2019, n. 4097;
V, 14 dicembre 2018, n. 7054).

La conferma della pronuncia di improcedibilità consente, conseguentemente, l’assorbimento delle successive doglianze che ripropongono i motivi del ricorso introduttivo di primo grado.

8. - Nella seconda parte dell’appello (pag. 14 e ss.) l’appellante ha censurato la sentenza di primo grado che, pronunciando sui motivi aggiunti, ha respinto la censura relativa alla violazione delle garanzie procedimentali sostenendo, in sintesi, che:

- non si sarebbe trattato di un atto vincolato, ma discrezionale, essendo stato adottato in sede di autotutela;

- non vi sarebbe stata alcuna ragione di pericolo per la salute pubblica tale da escludere (ai sensi dell’art. 16 della L.R. n. 8/2004) il rispetto di tali garanzie;

- le carenze strutturali, impiantistiche, tecnologie e organizzative indicate nella relazione del Dipartimento di Prevenzione della ASL non sarebbero state sussistenti.

8.1 - La censura non può essere condivisa.

Correttamente il TAR ha ritenuto che l’atto di revoca è stato emesso sulla base della nota del Dipartimento di Prevenzione della ASL di Foggia -OMISSIS- 2020;
da tale nota erano emersi serissimi deficit sia in campo organizzativo che strutturale (mancanza di adeguato personale medico nelle specialità per cui la struttura era autorizzata, difetto di agibilità dei locali interrati adibiti a diagnostica, mancanza di reparti divisi per specialità che comportava la promiscuità patologica dei pazienti, ecc.) tanto da integrare, a giudizio del Presidente della G.R., gli estremi per disporre in via immediata, e senza previo contraddittorio procedimentale, l’immediata chiusura della struttura essendo stato accertato – in sede istruttoria – da parte dell’autorità competente, la sua inadeguatezza all’erogazione delle prestazioni per le quali era stata autorizzata all’esercizio e provvisoriamente accreditata dalla Regione Puglia.

Ricorrono, dunque, a giudizio del Collegio, i presupposti e le ragioni di urgenza previsti dalla normativa di settore per soprassedere alle garanzie partecipative in sede procedimentale.

8.2 - Altrettando infondata è la doglianza relativa al vizio di incompetenza: correttamente il TAR ha rilevato che “a norma dell’art. 8, co 3, L.R. n. 8/2004, alla Regione compete l’adozione del provvedimento di autorizzazione all’esercizio di strutture sanitarie di cui all’art. 5, co 1, lett. b) n. 1.1. (tutte le strutture per cui è richiesta l’autorizzazione alla realizzazione, tra cui rientrano le strutture che erogano prestazioni in regime di ricovero). In base al disposto di cui all’art. 15, L.R. cit, per autorità competente alla revoca non può che intendersi quella competente all’adozione del provvedimento autorizzatorio, secondo il principio del contrarius actus”.

8.3 - Va anche respinta la successiva doglianza relativa all’asserita sproporzione delle sanzioni: sostiene l’appellante che, nel caso di specie, non sarebbero emerse situazioni di pericolo per la salute dei cittadini, in quanto il Dipartimento di Prevenzione della ASL avrebbe rappresentato irregolarità di tipo strutturale ed organizzativo, ma non problematiche per la salute dei pazienti.

Tale doglianza è stata condivisibilmente respinta dal TAR rilevando che la chiusura è stata disposta non solo per motivi di carattere strutturale, ma anche di tipo organizzativo (come emerge dall’accertata promiscuità tra i pazienti aventi differenti patologie);
a ciò può aggiungersi che dalla relazione era emersa anche la mancata presenza di medici specializzati nelle singole specialità oggetto di accreditamento, l’insufficienza della dotazione organica del personale medico con carenza della continuità assistenziale (nel maggio 2009 era stato presente nella struttura un solo medico dalle ore 14 alle ore 20 per garantire l’assistenza ai pazienti delle tre unità funzionali specialistiche;
nel giugno 2009 era stata prevista la presenza di un solo medico per 22 giorni;
non era garantita la pronta disponibilità e la sostituzione in caso di assenza del personale sanitario e di quello addetto alle prestazioni diagnostiche;
non erano presenti medici titolari della necessaria specializzazione;
i contratti libero professionali riguardavano discipline diverse dalle prestazioni erogate in regime di accreditamento, e così via).

In sostanza erano stati riscontrati plurime irregolarità di tipo sostanziale, tanto da legittimare la revoca dell’autorizzazione, che non sono state confutate persuasivamente dalle deduzioni dell’appellante.

Ne consegue l’infondatezza della doglianza.

8.4 - Occorre inoltre rilevare che dalla revoca dell’autorizzazione discende, conseguentemente, la revoca dell’accreditamento, con conseguente infondatezza della doglianza diretta nei confronti di quest’ultimo atto.

8.5 - Infine è opportuno rilevare che le statuizioni del giudice penale, sulle quale si sofferma l’appellante nella propria memoria difensiva, afferiscono ad aspetti differenti da quelli oggetto del presente giudizio e, quindi, non assumono rilievo ai fini del giudizio di legittimità proprio del processo amministrativo.

9. - In conclusione, per i suesposti motivi, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza di primo grado che ha dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado ed ha respinto i motivi aggiunti.

10. - Le spese del grado di appello possono compensarsi in considerazione della particolarità della fattispecie.