Pubblicato il 16/02/2024

N. 01569/2024REG.PROV.COLL.

N. 05813/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5813 del 2018, proposto da A.S.I.A. Azienda Servizi Igiene Ambientale Napoli S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A N, F S, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 00134/2018.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2023 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO

1. A.S.I.A Napoli, società per azioni a capitale pubblico interamente detenuto dal comune di Napoli ed operativa nella gestione dei servizi di igiene ambientale, ha agito dinanzi al T.a.r Campania per ottenere la condanna della Presidenza del Consiglio al risarcimento dei danni asseritamente subiti (quantificati in € 12.679.047,00) per effetto dell’assunzione di ingenti costi straordinari, connessi alla gestione dell’ emergenza dei rifiuti nella Regione Campania, causata in via diretta dalla crisi del sistema impiantistico regionale.

A sostegno della richiesta risarcitoria ha evidenziato che tali costi straordinari non sarebbero stati sostenuti in caso di regolare conferimento presso i siti originariamente individuati dall’ex Commissario di Governo, poi Sottosegretario di Stato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, per il Comune di Napoli (ex CDR Giugliano, Tufino e Caivano).

1.2. I maggiori costi asseritamene sostenuti sono stati riepilogati da A.S.I.A Napoli nei termini che seguono:

a) spese di affitto, movimentazione e derattizzazione connesse all’attivazione di un’area di trasferenza e stoccaggio allestita in via provvisoria in Acerra da A.S.I.A Napoli per far fronte alla inefficienza del sistema impiantistico regionale nella fase più acuta dell’emergenza rifiuti a causa della incapacità degli impianti già designati a ricevere i rifiuti raccolti quotidianamente e per garantire adeguate condizioni igienico – sanitarie alla Città di Napoli (dicembre 2007 – primo semestre 2008): € 2.454.764,00;

b) spese per le altre aree di trasferenza indicate dal Sottosegretario di Stato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con apposite ordinanze nel corso del 2008, senza previa determinazione delle relative tariffe: € 1.023.587,00;

c) costo per il trasporto ed il noleggio di bilici per i conferimenti di rifiuti da effettuare fuori la Provincia presso i siti di conferimenti indicati dal Sottosegretario di Stato e per il ristoro delle ore di straordinario pagate agli autisti: € 5.203.318,00;

d) costo per il noleggio di attrezzature (mezzi di grossa portata e bobcat) effettuato nel periodo gennaio – luglio 2008 utilizzati per il prelievo straordinario di rifiuti giacenti sul territorio: € 1.215.144,00;

e) costo per il noleggio di compattatori nel medesimo periodo: € 2.314.877,00;

f) ore di straordinario pagate agli autisti: € 467.358,00;

g) medesime spese sostenute anche per il 2009 per le quali la ricorrente si è riservata di quantificare l’importo;

h) interessi e rivalutazione.

2. Il T.a.r Campania, con sentenza 9 gennaio 2018, n. 134, ha respinto il ricorso ritenendo non provato l’elemento soggettivo dell’illecito, in base alla principale considerazione per cui i maggiori oneri lamentati da A.S.I.A s.p.a. si iscrivono in uno scenario emergenziale di notoria e inedita gravità, quale quello venuto in essere, nell’intero territorio della Regione Campania e, in particolare modo, nella provincia di Napoli, con riguardo alla raccolta e alla gestione dei rifiuti e alle difficoltà di predisporre e di mettere a regime un sistema integrato di raccolta e smaltimento dei rifiuti, nel quale, accanto ad una efficiente raccolta differenziata dei rifiuti in termini quantitativamente significativi, fosse assicurato l’ottimale funzionamento del programmato numero di impianti per la produzione di combustibile derivato dai rifiuti (CDR) e per la produzione di energia mediante termovalorizzazione.

3. A.S.I.A Napoli ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

4. Si è costituita nel presente giudizio la Presidenza del Consiglio chiedendo di dichiarare l’appello inammissibile e, in ogni caso, infondato.

5. La causa è stata decisa all’esito dell’udienza del 21 dicembre 2023.

DIRITTO

1. La questione posta all’esame del Collegio attiene alla configurabilità o meno della responsabilità della Presidenza del Consiglio per i costi straordinari, sostenuti da A.S.I.A Napoli, in relazione alla gestione dell’emergenza rifiuti nella Regione Campania.

2. L’appello non è fondato.

3. Con un primo mezzo di gravame A.S.I.A Napoli ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso la responsabilità della Presidenza del Consiglio per l’assenza dei presupposti di imputazione della responsabilità, ritenendo, in particolare, assente l’elemento soggettivo della colpa.

3.1. Ad avviso di A.S.I.A, il T.a.r. avrebbe errato nel qualificare l’azione proposta in primo grado come «azione risarcitoria per responsabilità aquiliana degli enti evocati in giudizio», riconducendola al paradigma del risarcimento da fatto illecito di cui all’art. 2043 c.c.; di conseguenza, avrebbe errato nel ritenere A.S.I.A gravata dall’onere di fornire la prova dell’elemento soggettivo della fattispecie risarcitoria (colpa o del dolo del danneggiante). Nella prospettiva della parte appellante, il T.a.r. avrebbe dovuto, infatti, ricondurre la fattispecie in esame allo schema della “responsabilità da atto lecito”, nell’ambito della quale la risarcibilità (rectius: l’indennizzo) prescinde dallo “stato soggettivo” (colpa o dolo) del danneggiante e dipende esclusivamente dalla verificazione materiale del pregiudizio/sacrificio (economico) correlato agli atti (ed ai provvedimenti) dell’amministrazione.

La “responsabilità da atto lecito” si configurerebbe, ad avviso della parte appellante, nell’ipotesi in cui l’Amministrazione, nello svolgimento (anche legittimo) della propria attività e, quindi, nel perseguimento di interessi generali, arrechi danni a singoli individui o collettività che, a fronte del generale beneficio derivante dall’agire pubblico, risultino gravati dei relativi oneri.

A giudizio della società appellante, secondo il prevalente orientamento dottrinale e giurisprudenziale, la “responsabilità da atto lecito” costituirebbe un principio generale del nostro ordinamento, operante laddove, nell’ambito del legittimo perseguimento di fini pubblici, sia leso un diritto fondamentale costituzionalmente tutelato.

In fatto la società appellante ricorda che non è controversa in atti e tra le parti il fatto che A.S.I.A abbia dovuto effettuare (ed abbia concretamente effettuato) attività e prestazioni più gravose (e più costose) rispetto a quelle programmate per l’espletamento del servizio; così come non è in discussione il fatto che tali prestazioni e attività siano state regolate o imposte con provvedimenti normativi e amministrativi adottati dalle Autorità (oggi facenti capo alla Presidenza del Consiglio) preposte alla gestione dell’emergenza.

Deduce, in particolare, A.S.I.A che le Autorità preposte al “governo” e alla “gestione” dell’emergenza dei rifiuti in Regione Campania hanno emanato atti e provvedimenti che, anche se in tesi legittimi perché tendenzialmente finalizzati a fronteggiare l’emergenza nell’interesse della collettività, hanno inciso (“a monte”) sullo svolgimento dell’attività di A.S.I.A ed hanno comportato (“a valle”) un aggravio delle prestazioni alle quali quest’ultima era tenuta e dei costi che la stessa aveva programmato. Tali costi straordinari rappresenterebbero, nella prospettiva in esame, il pregiudizio (o sacrificio) indennizzabile che A.S.I.A ha subito per effetto della “gestione” dell’emergenza dei rifiuti (senza dubbio alcuno) imputabile alla Presidenza del Consiglio.

3.2. Nella memoria di costituzione del 17 novembre 2023 la Presidenza del Consiglio ha eccepito l’inammissibilità del presente motivo di appello per violazione del divieto dei nova in appello, in quanto A.S.I.A avrebbe per la prima volta introdotto nel giudizio di appello la domanda di riconoscimento di un indennizzo derivante da una fattispecie di responsabilità da atto lecito.

3.3. Il primo motivo di appello è inammissibile per violazione del divieto dei nova in appello. ex art. 104 c.p.a..

L’art. 104, c.p.a., comma 1, stabilisce che. “Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto