Pubblicato il 03/06/2024

N. 04962/2024REG.PROV.COLL.

N. 00709/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 709 del 2020, proposto da
Sequenza S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Trento, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G F, Nicolo' Pedrazzoli e V B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio V B in Trento, piazza Dante 15;
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari, Provincia Autonoma di Trento - Agenzia Provinciale per la Protezione Dell’Ambiente - Appa, Provincia Autonoma di Trento - Agenzia per la Depurazione – Adep, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Consorzio di Bonifica e Sviluppo Trento Nord – Società Consortile A Responsabilità Limitata, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, 15 novembre 2019, n. 154, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Trento e di Provincia Autonoma di Trento e di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 6 marzo 2024 il Cons. Giorgio Manca e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in trattazione, la società Sequenza S.p.a. chiede la riforma della sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, 15 novembre 2019, n. 154, che ha respinto il ricorso proposto, ai sensi degli articoli 31 e 117 c.p.a., dalla medesima società, proprietaria di un terreno confinante con il perimetro del sito d’interesse nazionale (SIN) “Trento Nord”, nel territorio del Comune di Trento, gestito, ai fini della bonifica, dal Consorzio di bonifica e sviluppo Trento Nord.

Con il ricorso avverso il silenzio serbato dall’amministrazione comunale, e con i successivi motivi aggiunti, la società aveva chiesto l’annullamento del provvedimento del 13 maggio 2019 con il quale il Comune di Trento ha archiviato il procedimento avviato per stabilire se adottare l’ordinanza di cui all’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 (disposizione in base alla quale il Comune - ricevuta la comunicazione del superamento dei valori di concentrazione soglia di contaminazione, «dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere» ), ritenendosi privo di «competenza specifica […] ai fini dell’applicazione dell’art 245 del D.Lgs. 152/2006» .

2. Secondo quanto riferito dalla società Sequenza S.p.a., il suo terreno, pur se non risulta utilizzato a scopi industriali, non risulta edificato e non rientra nel perimetro del SIN, è stato comunque inserito nella pianificazione urbanistica comunale con la prescrizione dell’uso a scopi edificatori solo a seguito della integrale bonifica del SIN di “Trento Nord” (l’art. 42- quater , ai commi 4 e 5, delle NTA del PRG del Comune di Trento, zona C6 [zona soggetta alla riqualificazione urbana di Trento Nord] prevede che: «4. In questa zona, nel rispetto delle disposizioni del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471, sono ammesse le seguenti destinazioni d’uso: servizi pubblici, residenze private e pubbliche con relativi servizi, verde pubblico e verde privato, artigianato di servizio, attività terziarie pubbliche e private, attività ricettive, attività commerciali come disciplinate dagli articoli contenuti all’interno del Titolo V delle presenti norme, pubblici esercizi» ; «5. L’edificazione di quest’area è subordinata all’approvazione di un piano attuativo esteso all’intera zona C6 redatto ai sensi della legislazione urbanistica provinciale vigente e nel rispetto della scheda zona C6 contenuta nell’Allegato 4.1. alle presenti norme. L’approvazione di tale piano è subordinata all’avvenuta bonifica del sito inquinato di Trento nord e ad esso deve essere allegata la certificazione di cui all’art. 12 del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 attestante il completamento dell’intervento di bonifica e di ripristino ambientale e la sua conformità al progetto approvato» ). Dopo un intervento di bonifica iniziato nel corso del 2007 e concluso nel 2010, la Giunta provinciale di Trento aveva escluso la necessità di provvedere a ulteriori interventi di bonifica per l’utilizzo dell’area a fini edificatori. Tuttavia, nel corso della campagna di monitoraggio della falda acquifera dell’autunno 2014, l’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente (APPA) rilevava - dal piezometro 536, posto a valle del terreno di proprietà della ricorrente, lungo la direttrice di scorrimento della falda acquifera da nord verso sud - valori di piombo dietile e trietile (composti riconducibili al piombo tetraetile) al di sopra dei limiti di tollerabilità. Il Comune di Trento ha quindi bloccato la procedura per l’utilizzo temporaneo del terreno, subordinandone la riapertura all’esecuzione di una nuova indagine e di una nuova analisi di rischio.

Con nota del 27 gennaio 2017, il Comune ha invitato il Consorzio di bonifica a «verificare la sorgente del piombo dietile e trietile in falda, onde eventualmente approntare efficaci sistemi di contenimento [...] degli inquinanti» , ai sensi dell’art. 243 del d.lgs. n 152 del 2006, e ha avviato il procedimento finalizzato all’adozione, ai sensi dell’art. 244 del medesimo d.lgs., di un’ordinanza di diffida ad adottare «misure di contenimento degli inquinanti» al confine sud del SIN di “Trento Nord”.

3. Stante l’inerzia del Comune di Trento, la società ha proposto ricorso contro il silenzio, chiedendo la condanna dell’amministrazione alla conclusione del procedimento.

Il Comune, nel corso del giudizio, ha depositato il provvedimento del 13 maggio 2019 con il quale ha archiviato il procedimento sul presupposto della sua incompetenza ai fini dell’applicazione dell’art. 245 del d.lgs. n. 152/2006, impugnato dalla società con motivi aggiunti.

4. Il Tribunale amministrativo ha respinto il ricorso sull’assunto che laddove il proprietario o il gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, non attivino spontaneamente le misure di prevenzione di cui all’art. 245, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, l’unico rimedio possibile per imporre a tali soggetti l’attuazione di tali misure sarebbe costituito dall’adozione di un’ordinanza ministeriale ai sensi dell’art. 304, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006. In ogni caso, stante l’acclarato inquinamento in corso, non sarebbe possibile ordinare misure di prevenzione, anche se ammettesse la competenza del Comune ai sensi del citato art. 244. Inoltre, posto che l’inquinamento ha causa nel sito di interesse nazionale (il terreno della Sequenza è a valle del sito), la cui procedura di bonifica è di competenza ministeriale (ai sensi del citato art. 252), anche sotto questo profilo sussisterebbe la competenza del Ministero dell’ambiente.

5. La società, rimasta soccombente, ha proposto appello sostanzialmente reiterando i motivi dedotti in primo grado, previa critica della sentenza di cui si chiede la riforma.

6. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Trento, la Provincia autonoma di Trento e il Ministero dell’ambiente, tutti concludendo per la reiezione del gravame.

7. All’udienza straordinaria del 6 marzo 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Con il primo motivo, la società appellante censura la sentenza per la erronea interpretazione ed applicazione delle norme del d.lgs. n. 152 del 2006 (recante «Norme in materia ambientale») sulle bonifiche dei siti contaminati e sul risarcimento del danno ambientale. In particolare, l’appellante ribadisce che la legge (all’art. 240, 1 comma, lettera i), e secondo la procedura di cui all’art. 242 del citato d.lgs. n. 152 del 2006) pone inequivocabilmente a carico anche del proprietario non responsabile l’obbligo – non la facoltà – di attuare le misure di prevenzione. L’art. 242, cui il 245 rinvia, delinea le procedure applicabili anche per la realizzazione delle misure di prevenzione a carico del proprietario non responsabile;
specularmente a quanto avviene per l’imposizione della bonifica a carico del responsabile, l’art. 244, su cui si fonda il procedimento avviato dal Comune di Trento, considera l’ipotesi di mancata attivazione spontanea da parte del soggetto chiamato – per legge – ad intervenire (responsabile della contaminazione per la bonifica e messa in sicurezza;
proprietario non responsabile per l’attuazione delle misure di prevenzione), delineando la procedura d’ufficio ordinatoria – procedura di competenza provinciale e, per la Provincia Autonoma di Trento, di competenza comunale ai sensi dell’art. 102-quater, comma 6 del Testo unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell’ambiente.

La sentenza, quindi, che ha escluso una competenza comunale nella fattispecie in esame, meriterebbe integrale riforma, per le ragioni sopra esposte.

8.1. Il motivo è fondato;
ed è anche assorbente, trattandosi di vizio di competenza (Consiglio di Stato, Ad. plen. n. 9 del 2014).

8.2. Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, dalla quale nel caso di specie non vi è ragione di discostarsi (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 1° aprile 2020, n. 2195 ed ivi ulteriori richiami conformi), l’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006, anche quando l’area sia ubicata all’esterno del SIN (come nel caso in esame) attribuisce alle provincie la competenza per l'individuazione del responsabile dell'inquinamento e per la diffida del responsabile a provvedere, essendo devoluta al Ministero dell'ambiente, ai sensi dell’art. 252, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006, la sola e diversa competenza di definizione del contenuto dell'obbligo di bonifica del sito di interesse nazionale: ciò, in quanto, rispetto al Ministero, la Provincia, per la maggiore prossimità al luogo ove si è verificato il danno ambientale, risulta strutturalmente più idonea all'individuazione del responsabile dell'inquinamento.

In altri termini, la Regione o, nel caso dei S.I.N., il Ministero curano la fase di autorizzazione, controllo e supervisione degli interventi di bonifica, mentre la Provincia interviene a monte, individuando, con ordinanza motivata, il soggetto responsabile e diffidandolo « a provvedere ai sensi del presente titolo» (art. 244, comma 2, cit.);
e quindi ai sensi dell’art. 245 il quale disciplina gli « [o] bblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione» .

Pertanto, anche i provvedimenti di cui al citato art. 245 (che anche testualmente, al comma 2, fa riferimento alla provincia) sono di competenza dell’ente locale (la Provincia o - in Trentino - il Comune), e non solo le ordinanze di cui all’art. 244.

8.3. È pur vero che il problema ambientale, nel caso di specie, appare riconducibile al sito di interesse nazionale, per cui la competenza ai sensi dell’art. 252 del d.lgs. n. 152 del 2006 spetterebbe al Ministero. Tuttavia tale competenza è limitata al contenuto delle procedure di bonifica di cui all’art. 242 del medesimo d.lgs., mentre nel caso di specie si tratta di individuare l’amministrazione competente ad adottare l’ordinanza con cui si individua il responsabile della contaminazione e il proprietario del terreno (cui l’ordinanza va notificata) e lo si diffida “a provvedere ai sensi del presente titolo” ;
quindi, se il destinatario è il proprietario, questi è intimato di provvedere limitatamente alle misure di prevenzione (se ammissibili nella situazione concreta).

9. In conclusione, assorbite le ulteriori censure dedotte, l’appello va accolto e, previa riforma della sentenza, va accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento di diniego impugnato con i motivi aggiunti (provvedimento di archiviazione del Comune di Trento prot. C_L378/RFS053/0126460 del 13 maggio 2019), con conseguente condanna del Comune di Trento a provvedere nuovamente sulle istanze della società appellante, entro 90 (novanta) giorni dalla comunicazione o, se antecedente, dalla notifica della presente sentenza.

Per il caso di ulteriore inadempimento alla scadenza del predetto termine, è nominato, quale commissario ad acta, il direttore generale della Provincia autonoma di Trento (con facoltà di delega ad altro funzionario competente in materia).

10. La disciplina delle spese giudiziali per il doppio grado segue la regola della soccombenza per quanto concerne i rapporti tra l’appellante e il Comune di Trento, liquidate nei termini di cui al dispositivo.

Vanno compensate tra l’appellante e le altre parti, che hanno svolto un ruolo marginale nella vicenda.