Pubblicato il 03/03/2021

N. 01802/2021REG.PROV.COLL.

N. 02219/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2219 del 2020, proposto dalla società Arenella s.r.l. di Masi Anna Maria &
C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati P K M, M R A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione Campania in Roma, via Poli, 29;
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A A, B Cldi, Andrea Camarda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Leone in Roma, via Appennini 46;
Commissario ad Acta per l'Attuazione del Piano di Rientro Sanitario della Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
A.S.L. Napoli 1 Centro non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 05819/2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Comune di Napoli e del Commissario ad Acta per l'Attuazione del Piano di Rientro Sanitario della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2021, svolta in modalità da remoto, il Cons. Umberto Maiello e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Arenella s.n.c. di Masi Anna Maria &
C., già autorizzata ed accreditata all’erogazione di prestazioni di laboratorio generale di base con settori specializzati A1 (chimica clinica) e A2 (microbiologia e sieroimmunologia), con il mezzo qui in rilievo chiede la riforma della sentenza n. 5819 del 10/12/2019 con la quale il TAR per la Campania, sede di Napoli, Sez. I, previa riunione dei relativi giudizi, ha, in parte, dichiarato improcedibili e, in parte, respinto i ricorsi n. 1699/2015 e rg. 1615/2019 proposti avverso gli atti di diniego dell’istanza di autorizzazione ex art. 8 ter del D.Lgs. n. 502/1992 per l’erogazione di prestazioni di genetica medica - settore specializzato di laboratoristica A6.

2. L’originaria istanza, acquisita dal Comune di Napoli in data 30.12.2014 con prot.llo 1026390, veniva dichiarata non procedibile (prot. n. 027/Comm. del 21 gennaio 2015) in ragione del c.d. “blocco delle autorizzazioni regionali” di cui ai decreti del Commissario ad acta n. 21/2009 e n. 5/2010. Tale statuizione veniva impugnata con un primo ricorso iscritto al numero di R.G. 1699/2015, integrato con plurimi motivi aggiunti mediante i quali la contestazione attorea veniva estesa, oltre che alle note confermative della suddetta statuizione, anche ad atti di governo generale della rete laboratoristica e implementata con una richiesta di risarcimento danni.

Nel corso del suddetto giudizio la società Arenella presentava, ai sensi dell’art.116, comma 2, del c.p.a., un’istanza diretta ad ottenere l’accesso agli atti di programmazione regionale e dell’A.S.L. Napoli 1 Centro e di determinazione e individuazione dell’offerta esistente e del fabbisogno sanitario nel settore laboratoristico della genetica medica, che il TAR accoglieva, nominando nello sviluppo di tale contenzioso un commissario ad acta avverso la cui relazione conclusiva la parte ricorrente proponeva reclamo ai sensi dell’art. 114, comma 6, del c.p.a., ritenendo non compiutamente adempiuto l’incarico.

3. Il secondo segmento del giudizio di prime cure attivato con il distinto ricorso R.G. n. 1615/2019 è, invece, direzionato avverso il provvedimento prot. n. 258027 del 19/3/2019 con cui il Comune di Napoli ha respinto la domanda di autorizzazione all’implementazione del laboratorio con attivazione del settore A6 (genetica), nel frattempo riproposta e sulla quale il TAR aveva pronunciato la sentenza n. 3202/2018 di accertamento dell’illegittimità del silenzio dell’Amministrazione. L’opposto diniego riposa sul parere contrario reso dalla commissione regionale ex D.G.C.R. n. 7301/2001 che ha rilevato la definizione del fabbisogno regionale di prestazioni laboratoristiche di genetica con decreto n. 58/2018 del Commissario ad Acta per la prosecuzione del piano di rientro e la saturazione dei relativi volumi.

4. Il TAR, con la decisione qui appellata, ha così provveduto:

A) ha riunito i ricorsi in ragione della rilevata connessione soggettiva ed oggettiva;

B) quanto al ricorso n. 1699/2015 per come integrato dai motivi aggiunti:

- ha disatteso una richiesta di rinvio motivata dalla necessità di acquisire gli esiti degli accertamenti emergenti nel giudizio R.G. n. 1615/2019 da far valere con azione risarcitoria mediante proposizione di motivi aggiunti, opponendo la prospettazione meramente ipotetica di tale aggiuntiva azione e la necessità di una sollecita definizione del giudizio oramai maturo per la decisione;

- ha poi dichiarato l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse. Tanto in ragione della riattivazione del procedimento volto al conseguimento dell’autorizzazione e definito con l’atto di diniego prot. n. 258027 del 19/3/2019 impugnato con il separato giudizio r.g. 1615/2019. Il TAR ha sul punto soggiunto che nemmeno può ritenersi permanga l’interesse all’accertamento della illegittimità della condotta ex articolo 34 c.p.a. perché, per i profili qui in rilievo, non risulta azionata una pretesa risarcitoria, riferita, invece, alla illegittimità del gravato decreto commissariale n. 59/2015 e alle presunte inadempienze dell’amministrazione sanitaria in merito ai tempi e alle modalità del processo di aggregazione laboratoristica;

- ha respinto il reclamo ex art. 114, comma 6, del c.p.a. opponendo che, essendo stata azionata la pretesa ostensiva endoprocessuale ex articolo 116 comma 2 c.p.a., in via strumentale rispetto agli altri interessi azionati in giudizio, la declaratoria di improcedibilità del ricorso principale comporta anche il venir meno dell’interesse alla coltivazione di tale rimedio accessorio. Peraltro, nel merito, il contenuto dell’ordinanza collegiale n. 2071/2017 sarebbe stato esplicitato e chiarito mediante la successiva ordinanza n. 1643/2019 resa in sede di incidente di esecuzione attivato su iniziativa di parte ricorrente ai sensi dell’art. 114 c.p.a. in ossequio al principio del c.d. giudicato a formazione progressiva. Rispetto a tale ultimo arresto decisorio il TAR ha evidenziato che, pur essendo rimasta ineseguita quella parte dell’ordinanza che richiedeva di specificare anche quali fossero le strutture private meramente autorizzate per la genetica nel territorio dell’A.S.L. Napoli 1 Nord, non vi è necessità di completare l’acquisizione sia per la rilevata improcedibilità del ricorso originario sia perché in data 5/6/2017 l’A.S.L. Napoli 1 Centro ha depositato documentazione concernente i procedimenti di autorizzazione ai sensi della D.G.R.C. n. 7301/2001 che, seppur manchevole di alcuni atti evidenziati dalla ricorrente (cfr. memoria depositata il 26/10/2017), reca comunque indicazione dei centri che hanno inoltrato richieste di autorizzazioni per la genetica, non avendo la parte presentato una richiesta mirata per colmare eventuali e rilevanti lacune;

- ha dichiarato i motivi aggiunti in parte improcedibili ed in parte infondati. Segnatamente, l’improcedibilità avverso le note recanti le ragioni ostative all’accoglimento della richiesta di autorizzazione impinge nella già evidenziata sovrapposizione del nuovo provvedimento di diniego prot. n. 258027 del 19/3/2019. Ha, invece, respinto nel merito la richiesta di invalidazione del DCA n. 59/2015 (“ Piano di Riassetto della Rete Laboratoristica privata ai sensi del Decreto Commissariale n. 109 del 19.11.2013. Ulteriori disposizioni ed adempimenti successivi ”) con cui, in sede di interpretazione autentica, veniva ridimensionata e circoscritta la portata innovativa del primo decreto 109/2013, vanificando così gli investimenti medio tempore realizzati e che riposavano sulla originaria previsione che consentiva l’estensione automatica dell’autorizzazione a tutti settori specializzati della laboratoristica (quindi anche alla genetica), a prescindere dal contenuto delle precedenti autorizzazioni già rilasciate agli operatori aggregati. Analoga richiesta involgeva anche i successivi decreti commissariali n. 17/2016 e n. 28/2016 con valenza confermativa del DCA n. 59/2015. A tale pretesa si collegava, come già sopra anticipato, anche la domanda risarcitoria estesa anche alle inadempienze dell’amministrazione sanitaria in merito ai tempi e alle modalità del processo di aggregazione laboratoristica. Il TAR ha, invece, opposto la legittimità degli atti impugnati e, dunque, per converso, l’infondatezza della domanda, inclusa quella risarcitoria, ribadendo il principio secondo cui l’eventuale aggiunta di nuove prestazioni laboratoristiche specializzate ad altre generali di base con settori specializzati, come tali qualitativamente distinte, integra, in sostanza, una estensione delle attività che richiede il rilascio di uno specifico provvedimento di autorizzazione ex art. 8 ter del D.Lgs. n. 502/1992;

C) quanto al ricorso 1615/2019, il TAR:

- ha disatteso l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune resistente;

-ha ritenuto infondati, anzitutto, i rilievi attorei sulla pretesa incompetenza dell’organo che ha rassegnato il parere sulla istanza di autorizzazione, essendo stato questo rilasciato dalla commissione regionale ex D.G.R.C. n. 7301/2001, quindi dall’organo collegiale competente;

- ha opposto che, contrariamente a quanto dedotto, il DCA n. 58/2018 nell’allegato “B” reca l’espressa indicazione del fabbisogno prestazionale di test genetici in ambito regionale elaborato dal Gruppo Tecnico - Scientifico istituito con decreto commissariale n. 147 del 17/12/2012 pubblicato sul B.U.R.C. n. 33 del 17/6/2013 per il riordino della rete assistenziale della Genetica Medica, stima ottenuta “dalla valutazione dei dati epidemiologici regionali, dalla analisi dei costi pregressi sostenuti dalla Regione e dalla previsione, derivata dai nuovi LEA, delle nuove esigenze dovute all’innovazione tecnologica e ai progressi scientifici soprattutto nel campo della genomica medica (cfr. Allegato “B” del DCA). Il TAR ha, dunque, concluso nel senso che il diniego opposto dall’amministrazione è legittimo in quanto la fattispecie rientra nelle ipotesi in cui opera il blocco delle autorizzazioni in quanto, pur essendo stato determinato il fabbisogno delle prestazioni sanitarie di genetica medica, le strutture pubbliche e private già autorizzate ed accreditate sono in grado di coprirlo interamente.

4. Avverso il suindicato, articolato decisum la società appellante deduce:

a) che sarebbe, anzitutto, illegittimo il capo della decisione appellata che ha respinto la richiesta di rinvio della trattazione del ricorso rg. n. 1699/2015, compromettendo tale statuizione il pieno svolgimento delle facoltà difensive;

b) che, del pari, andrebbe riformata la decisione appellata nella parte in cui ha ritenuto improcedibile la domanda di accertamento dell’illegittimità del blocco all’esame delle domande di rilascio di autorizzazione di cui alla nota prot. n. 027/Com del 21/1/2015 ed alle successive note regionali impugnate con motivi aggiunti al ricorso rg. 1699/2015.

Di contro, l’interesse processuale all’accertamento dell’illegittimità del denunciato blocco procedimentale - proprio in considerazione del fatto che la domanda di autorizzazione è stata successivamente negata per un fatto sopravvenuto (adozione del decreto commissariale n. 58 nel luglio 2018) - permarrebbe in capo al ricorrente al fine di temporalizzare la procedibilità della domanda ovvero individuare, in riferimento ai fatti di causa, con esattezza da quando le domande di rilascio delle autorizzazione fossero divenute procedibili.

Oltretutto, nel costrutto giuridico dell’appellante, la statuizione del TAR trascurerebbe la circostanza che i ricorsi per motivi aggiunti sono stati proposti tra l’altro avverso i decreti commissariali n. 59/2015 e 17/2016 nella parte in cui - riformando in peius il decreto commissariale n. 109/2013 - hanno eliminato la possibilità per i soggetti facenti parte delle aggregazioni costituite ai sensi dello stesso DCA n. 109/2013 di potere erogare tutte le prestazioni sanitarie afferenti il laboratorio generale di base con annessi settori specializzati;

c) la statuizione di rigetto del reclamo sull’accesso comporterebbe, poi, un chiaro vulnus alla pienezza ed effettività della tutela sulla richiesta - accolta con ordinanza ex art. 116 cp.a. n. 2071/2017 passata in giudicato - di accesso agli atti inoltrata dal ricorrente. Contrariamente a quanto ritenuto, l’improcedibilità del ricorso non comporterebbe anche, con la pretesa automaticità, la sopravvenuta carenza di interesse anche in ordine alla decisione sul reclamo ex art. 114, comma 6, del c.p.a., anche in considerazione della disposta riunione con il distinto giudizio 1615/2019, in cui peraltro lo stesso giudice avrebbe valutato la documentazione (solo parzialmente) acquisita proprio in virtù dell’accesso. L’accesso ad eventuali autorizzazioni rilasciate illegittimamente medio tempore non solo avrebbe consentito a parte ricorrente di argomentare ulteriormente nei giudizi pendenti ma avrebbe altresì consentito di argomentare e difendere i propri interessi in merito alla motivazione resa sul diniego ovvero alla saturazione del fabbisogno, qualora si fosse appreso che l’Amministrazione regionale avesse considerato - nell’offerta esistente di cui al fabbisogno riferito - anche le autorizzazioni rilasciate in dispregio delle presunto blocco opposto a parte ricorrente.

Né sarebbe condivisibile la statuizione di rigetto del suddetto reclamo sulla premessa che il Commissario si sarebbe attenuto alla successiva ordinanza di chiarimenti (ordinanza n. 1643/2019), avendo il principio del giudicato a formazione progressiva una portata tendenzialmente espansiva e non restrittiva. Né potrebbe condividersi la decisione di restringere l’accesso alle autorizzazioni (comunque non rese accessibili) ed agli accreditamenti della sola Asl Na 1 Centro in considerazione del fatto che la stessa Regione motiva il diniego in ragione di una presunta saturazione del fabbisogno regionale, come peraltro previsto dall’art. 8ter del d.lgs. n. 502/92;

d) l’appellante ripropone poi le contestazioni avverso la statuizione di improcedibilità riferita alle note n. 386036 del 4.6.2015 e n. 306068 del 4/6/2015, replicando i motivi già sopra esposti;

e) la società Arenella reputa erroneo anche il capo della decisione appellata che ha respinto le censure sollevate avverso il DCA n. 59/2015, nonché avverso i successivi decreti commissariali n. 17/2016 e n. 28/2016 che hanno confermato la medesima previsione limitativa contenuta nel DCA n. 59/2015;

f) non sarebbe corretto il capo della sentenza appellata nella parte in cui ritiene infondato il primo motivo di ricorso sull’incompetenza in quanto il verbale della commissione ex DGRC n. 7301/2001 e s.m.i. è stato prodotto in giudizio solo ed esclusivamente in seguito alla notifica del ricorso. A cagione di ciò, secondo l’appellante, il TAR avrebbe dovuto semmai prospettare una sopravvenuta carenza di interesse;

g) meriterebbe di essere riformato anche il capo della decisione appellata nella parte in cui ha ritenuto illegittimo il diniego opposto all’ampliamento della struttura in ragione della intervenuta saturazione del fabbisogno rilevato con DCA n. 58/2018.

Tanto in ragione del fatto che:

- non potrebbe opporsi un blocco delle autorizzazioni che delineerebbe un sistema chiuso;

- contrariamente a quanto ritenuto, il decreto commissariale n. 58/2018 non avrebbe determinato il fabbisogno di prestazioni sanitarie di genetica medica né la relativa saturazione, limitandosi il DCA in argomento – sulla scorta di studi fermi al 2012 - ad indicare la quantità di prestazioni complessive (non il numero di erogatori dislocati sul territorio) da acquistare e/o comunque da garantire alla popolazione campana in forma di assistenza sanitaria pubblica e/o convenzionata (quindi a spese dell’erario pubblico) nonché l’insufficienza delle sole strutture pubbliche a coprire tutto il fabbisogno prestazionale nell’ambito della genetica medica. Tanto prescindendo dai piani aziendali territoriali, dal fabbisogno di cui alla DGRC n. 7301/2001, dalla localizzazione territoriale della domanda e dell’offerta del servizio;

- il TAR non avrebbe considerato il parere positivo di cui alla nota prot.n. 358/Comm del 24/9/2018 né avrebbe rilevato la contraddittorietà tra il suddetto parere e quello regionale;

- il giudice di primo grado non avrebbe adeguatamente tenuto conto del fatto che, con sentenza n. 5293/2019 resa in giudizio in cui la stessa Regione era stata parte, (peraltro confermata anche dalla successiva ordinanza n. 805/2020), si era già rilevata la mancata adozione della programmazione dei bisogni territoriali anche in considerazione dei PAT aziendali da parte della stessa Regione, come peraltro confermato dalla stessa nota prot. 76655 del 5/2/2020 a firma della Direzione Generale della Tutela della Salute;

- il giudice di prime cure non avrebbe considerato che la centralità nella definizione dei bisogni territoriali nelle procedure autorizzatorie disciplinate dalla DGRC n. 7301/2001 è proprio il Distretto, il quale non è semplicemente una porzione più piccola del territorio dell’Asl, come si riferisce in sentenza, bensì è l’articolazione amministrativa più rappresentativa nei processi di pianificazione della domanda e dell’offerta sanitaria;

- la mancanza di un’effettiva stima del fabbisogno conclamerebbe anche la dedotta violazione degli effetti conformati rinvenienti dalla sentenza n. 3202/2018.

5. Resistono in giudizio il Commissario ad acta, la Regione Campania, il Comune di Napoli.

5.1. All’udienza del 18.2.2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. L’appello è parzialmente fondato e, pertanto, va accolto nei limiti di seguito evidenziati.

6.1. In via preliminare, rispetto alla delibazione delle plurime ed articolate questioni veicolate nel mezzo in epigrafe s’impone la ricognizione della cornice giuridica di riferimento alla stregua delle cui coordinate andrà condotto lo scrutinio dei singoli motivi di gravame. Tanto anche a cagione della sovrapposizione, rispetto al modello legale di riferimento, di disposizioni normative a valenza temporale circoscritta dettate da contingenti esigenze.

6.2. Ed, invero, vanno, anzitutto, richiamate le prescrizioni predicabili, in via ordinaria, in subiecta materia e segnatamente, anzitutto, l’art.