Pubblicato il 22/05/2024

N. 04555/2024REG.PROV.COLL.

N. 06018/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6018 del 2023, proposto dalla società Tiber s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati F C, M D L, L A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Meta, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

della Ditta Individuale Felice Orvetti, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 3888/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Meta e della Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2024 il consigliere G R e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento dei seguenti atti:

- determina n. 82 del 7 febbraio 2022, con cui il Responsabile dell’Area 1 del Comune di Meta ha disposto “la chiusura dell’impianto di erogazione carburante Tiber s.r.l. sito alla Piazza S.M. del Lauro in Meta (NA) con decorrenza 1 marzo 2022”;

- nota prot. n. 17965 del 24 novembre 2021, con cui il Responsabile del Settore 6 del Comune di Meta esprimeva parere negativo in relazione al progetto di adeguamento presentato dalla società Tiber s.r.l.;

- nota prot. n. 14048/R.U. del 21 marzo 2022, con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Ufficio delle Dogane Napoli 2 ha comunicato alla Tiber s.r.l. la revoca della licenza fiscale d’esercizio n. IT00NAY00634S.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda:

a) la società Tiber s.r.l. è una società operante nel settore dei carburanti, titolare tra gli altri dell’impianto sito nel Comune di Meta (NA) in Piazza Santa Madonna del Lauro;

b) con delibera del Consiglio comunale n. 11 del 25 maggio 2015, il Comune di Meta approvava il “Piano di localizzazione, razionalizzazione ed ammodernamento della rete distributiva comunale dei distributori di carburanti per autotrazione”;

c) l’impianto di distribuzione carburanti della società Tiber veniva indicato, nel piano, incompatibile sia in quanto situato in un’area destinata al traffico pedonale, sia in quanto privo di sede propria;

d) con note prot. n. 11581, del 31 luglio 2015, e n. 4176, datate 8 marzo 2021, il Comune comunicava alla società Tiber il termine del 31 ottobre 2021 per l’adeguamento dell’impianto e per il rilascio delle relative autorizzazioni;

e) con pec trasmessa all’amministrazione in data 31 marzo 2021, in riscontro alla nota n. 4176/2021, la Tiber dichiarava la propria disponibilità a svolgere un sopralluogo congiunto nel corso del quale proponeva di arretrare l’impianto sull’area retrostante così da superare le criticità relative all’impianto di carburanti;

f) con nota a mezzo pec del 28 settembre 2021, la società trasmetteva al Comune la bozza di progetto di adeguamento dell’impianto, munita di elaborati grafici, mediante il quale si prevedeva di dislocare l’impianto sul terreno retrostante rispetto all’attuale localizzazione, di proprietà privata (distinto in catasto urbani al foglio 6, part. 229), restando a disposizione per “approfondire qualsiasi risvolto di carattere tecnico-progettuale” relativo alla soluzione proposta;

g) non seguivano ulteriori riscontri comunali;

h) con nota prot. n. 16547 del 2 novembre 2021, il Comune di Meta comunicava l’avvio del procedimento di chiusura dell’impianto in ragione della mancata presentazione del progetto di adeguamento dello stesso;

i) con pec in data 11 novembre 2021, la società rappresentava al Comune di avergli trasmesso – prima dello spirare del termine dl 31 ottobre 2021 - la propria proposta di adeguamento e di essere ancora in attesa di un riscontro da parte degli uffici comunali in merito alla fattibilità della soluzione proposta;

l) con nota prot. n. 17298 del 14 novembre 2021, il Comune disponeva la sospensione del procedimento di chiusura dell’impianto “in attesa di acquisizione dei pareri da parte dei Settori competenti”;

m) in data 8 febbraio 2022, la Tiber riceveva la determinazione comunale n. 82 del 7 febbraio 2022, con cui il responsabile dell’area 1 del Comune di Meta disponeva “la chiusura dell’impianto di erogazione carburante Tiber s.r.l. sito alla Piazza S.M. del Lauro in Meta (NA) con decorrenza 1° marzo 2022” per la seguente motivazione: “ VISTA la nota prot. n. 14592 del 28.09.2021 con cui la Tiber s.r.l. inoltrava elaborato grafico relativo alla proposta di adeguamento dell’impianto di distribuzione carburanti;
VISTA la nota prot. n. 14898 del 04.10.2021 con cui il Resp del Settore 5, arch. Mariarosaria Visciano evidenziava che non era stata chiesta alcuna autorizzazione paesaggistica;

CONSIDERATO CHE

entro il termine del 31.10.2021 la Tiber s.r.l. come meglio identificata in premessa, non ha provveduto ad adempiere a quanto previsto dalla Delibera n. 11 del 25.05.2015, con nota prot. n. 16547 del 02.11.2021 il S.U.A.P. di codesto Ente, comunicava a mezzo p.e.c. avvio di procedimento per la chiusura degli 7 e s.m.i. della L. n. 241/1990;
TENUTO CONTO della nota prot. n. 17965 del 24.11.2021 con la quale il Resp. del Settore 6, arch. L C esprimeva parere negativo in relazione al progetto di adeguamento impianti in quanto il progetto ricadrebbe in una zona dove la strumentazione urbanistica vigente vieta la nuova edificazione e comunque privo della documentazione necessaria … Determina … di procedere alla chiusura dell’impianto di erogazione dell’impianto … con decorrenza 1 marzo 2022 ”;

n) la nota prot. 17965 del 24 novembre 2021 (richiamata nella determina n. 82/2021 e allegata al provvedimento di chiusura notificato alla società) recava il seguente parere negativo del responsabile comunale: a) “il progetto presentato non può essere istruito in quanto pervenuto privo di tutta la documentazione necessaria (istanza di permesso di costruire corredata da tutta la documentazione tecnica e amministrativa di rito)”;
b) “ad ogni buon conto, dall’unico grafico presentato, appare che il nuovo impianto da realizzare sia ubicato in zona dove la strumentazione urbanistica vigente vieta la nuova edificazione”.

3. Con ricorso nrg 1067/2022, la società Tiber impugnava innanzi al Tar per la Campania (sede di Napoli) i suindicati atti.

Il ricorso veniva affidato ai seguenti due motivi (il secondo articolato in 5 sub motivi).

I) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 10 della legge 241/1990 - violazione e/o falsa applicazione dei diritti partecipativi della società ricorrente. violazione e/o falsa applicazione dei principi di correttezza, buona fede, efficacia, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa - violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della costituzione. eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, segnatamente, per ingiustizia manifesta, illogicità e irrazionalità, confusione e perplessità, contraddittorietà e sviamento di potere:

a) l’operato dell’Ente comunale sarebbe in contrasto con i diritti partecipativi sanciti dalla legge n. 241/1990, nonché con i principi di correttezza, buona fede, efficacia, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa recati dall’art. 97 Cost.;

b) l’amministrazione ha dapprima avviato il procedimento di chiusura dell’impianto in base all’erroneo presupposto dell’omessa presentazione da parte della Tiber di un programma di adeguamento dell’impianto;
dopo di che, avvedutosi della erroneità, ha proceduto a sospendere il procedimento dandone comunicazione alla società;
infine, sarebbe rimasta inerte per oltre due mesi senza riaprire il procedimento, salvo poi adottare, improvvisamente, il provvedimento di chiusura;

c) l’amministrazione non avrebbe, altresì, consentito alla Tiber di partecipare al sub-procedimento relativo alla proposta di adeguamento dell’impianto, rigettando il progetto senza consentirle di esternare le proprie ragioni e senza richiedere ulteriore documentazione;

II) violazione e/o falsa applicazione della delibera di c.c. del comune di Meta n. 11/2015 - violazione e/o falsa applicazione del piano per la localizzazione dei distributori di carburanti del comune di Meta - violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 5, l. n. 32/1998 - eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, segnatamente, per ingiustizia manifesta, illogicità e irrazionalità, confusione e perplessità, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà e sviamento di potere:

a) il Comune, dopo aver affermato esplicitamente di non essere in possesso della documentazione ritenuta necessaria per potere correttamente istruire la richiesta avanzata dalla Tiber, ha comunque proceduto a rigettare detta richiesta entrando nel merito dei contenuti, pur in dichiarata assenza di idonea documentazione istruttoria di supporto omettendo di attivare il soccorso istruttorio al fine di acquisire documentazione integrativa;

b) il Comune di Meta avrebbe “confuso” il progetto di adeguamento presentato dalla Tiber con un’istanza di permesso di costruire: il progetto presentato dalla Tiber non era volto, infatti, ad acquisire i titoli abilitativi necessari a dislocare l’impianto di cui trattasi in una nuova area quanto, piuttosto, ad ottenere una preliminare pronuncia di compatibilità del progetto rispetto a quanto previsto dal piano di localizzazione approvato dal medesimo Comune;

c) l’area indicata nella proposta progettuale ricade in zona omogenea E) del p.r.g. del Comune di Meta: le Zone E) del p.r.g. comunale rientrano nella Zona 4 del piano di localizzazione della rete distributiva ove “…possono essere installati impianti stradali di distribuzione di carburanti tipo stazione di rifornimento e/o di servizio, con la presenza di attrezzature per i servizi alla persona (negozi, edicola, bar, ristoranti e simili”;

d) non è condivisibile l’assunto secondo cui il programma di adeguamento presentato dalla Tiber non potrebbe essere accolto in quanto nella zona urbanistica di cui trattasi (zona E) il p.r.g. non consentirebbe la “nuova edificazione”, ciò in quanto la Tiber non avrebbe mai avuto intenzione di realizzare un “intervento di nuova costruzione” bensì soltanto di operare il trasferimento dei volumi già esistenti e legittimamente assentiti.

3.1. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la società Tiber impugnava, altresì, la nota prot. n. 14048/R.U. del 21.03.2022, con cui l’Agenzia delle Ddgane e dei monopoli - Ufficio delle Dogane Napoli 2, recante la revoca della licenza fiscale d’esercizio n. IT00NAY00634S, che avversava per illegittimità derivata.

3.2. Si costituivano, per resistere, il comune di Meta e l’Agenzia delle dogane e monopoli.

4. Il T.a.r., con la sentenza n. 3888 del 28 giugno 2023, reputava infondati tutti i motivi di gravame e respingeva, per l’effetto, il ricorso compensando le spese del giudizio.

5. Ha appellato la società Tiber s.r.l., che censura la sentenza per:

i) violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato - violazione dell’art. 112 c.p.c. - omessa e/o insufficiente motivazione;

ii) violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato - violazione dell’art. 112 c.p.c.. omessa e/o insufficiente motivazione:

iii) violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato - violazione dell’art. 112 c.p.c. omessa e/o insufficiente motivazione.

5.1. Nel merito, l’appellante reitera, sostanzialmente, le cesure dedotte in primo grado.

5.2. Si sono costituiti, per resistere, il Comune di Meta e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

5.3. In prossimità dell’udienza, la società Tiber ha depositato memoria conclusiva.

6. All’udienza del 7 marzo 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Il ricorso è fondato.

8. Il Comune di Meta, nel disporre la chiusura dell’impianto, ha motivato il provvedimento per relationem al parere reso dal responsabile del Comune di Meta, protocollo n. 17965 del 24 novembre 2021.

Tale parere si regge su una duplice ragione ostativa: a) il progetto presentato non può essere istruito in quanto privo di tutta la documentazione necessaria (istanza di permesso di costruire corredata di tutta la documentazione tecnica e amministrativa di rito);
b) il nuovo impianto da realizzare “appare ubicato in zona dove la strumentazione urbanistica vigente vieta la nuova edificazione”.

Con riguardo al primo motivo di diniego (sopra par. 10, lett. a), il Collegio ritiene fondati i rilievi della società istante che censura l’atto per difetto di istruttoria sotto il profilo del travisamento dei fatti sottesi all’istanza presentata il 28 settembre 2021.

Il Comune di Meta, con nota datata 8 marzo 2021 indirizzata alla Tiber, fissava ex novo alla data del 31 ottobre 2021 il termine di adeguamento dell’impianto.

Orbene, dal contenuto della suddetta nota, e della precedente missiva prot. 11581 del 31 luglio 2015, si evincono due profili fattuali:

- il primo, che il termine ivi fissato riguardava l’adeguamento dell’impianto esistente (la circostanza emerge dalla nota prot. 11581/2015, ove si evince che il termine assegnato di 5 anni viene riferito “all’adeguamento degli impianti esistenti” propedeutico al “rilascio di nuove autorizzazioni);

- il secondo, che il suddetto termine non poteva qualificarsi in alcun modo perentorio, nel senso che al suo decorso la Tiber sarebbe automaticamente decaduta da ogni legittima pretesa di vedersi esaminata la proposta di adeguamento (i termini perentori sono, di norma, solo quelli fissati per legge o dal giudice in sede processuale).

Sennonché, il Comune di Meta, travisando l’istanza della società e contraddicendo le proprie precedenti note (del 2015 e del 2021), anziché esaminare funditus e in contraddittorio la proposta progettuale, presentata nei termini dalla società - così da trarre le opportune e ponderate valutazioni tecnico discrezionali circa l’idoneità della proposta e la compatibilità dell’area indicata per la delocalizzazione dell’impianto - ha dapprima qualificato erroneamente l’istanza come richiesta di permesso di costruire (laddove l’istanza concerneva la proposta progettuale di adeguamento dell’impianto, propedeutica all’eventuale rilascio delle nuove autorizzazioni), giudicandola, in assenza di un confronto costruttivo e partecipativo con la società, priva dei requisiti per essere istruita (in tal modo non consentendo qualsiasi forma di leale collaborazione, utile a rappresentare alla società le eventuali carenze e acquisire le opportune integrazione);
di poi, ha opposto una generica incompatibilità urbanistica, ravvisata nel divieto di nuova edificazione asseritamente vigente nella zona individuata per la delocalizzazione dell’impianto.

Il deficit motivazionale appare ancor più evidente ove si consideri che:

a) l’articolo n. 5 del Piano Carburanti del Comune di Meta definisce “il punto vendita carburanti in oggetto, incompatibile ma adeguabile”;

b) la part. 229 (indicata nell’elaborato progettuale di adeguamento per la traslazione dell’impianto) non risulta in astratto incompatibile, poiché ricade in Zona 4) del piano carburanti, nonché in zona omogenea E) del p.r.g. (art. 16 n.t.a.) del Comune di Meta.

In particolare, l’art. 16 delle n.t.a. dispone che all’interno della a Zona 4) del piano carburanti “possono essere installati impianti stradali di distribuzione di carburanti tipo stazioni di rifornimento o servizio con la presenza di attrezzature per i servizi alla persona … anche se non vengono esclusi servizi all’automezzo …”.

Ebbene il Comune di Meta, nel rendere parere urbanistico negativo (poi risultato determinante ai fini della chiusura dell’impianto), avrebbe dovuto rappresentarsi adeguatamente il quadro normativo di riferimento in relazione alla particolare situazione dei luoghi.

Nel provvedimento impugnato la motivazione è stringata e inadeguata, genericamente riferita a una - dichiarata come apparente - incompatibilità urbanistica (in termini: “dal grafico presentato appare che il nuovo impianto sia ubicato in zona dove la strumentazione urbanistica vigente vieta la nuova edificazione”).

Lo stesso Comune, quindi, non aveva l’esatta percezione della situazione urbanistica;
ciò nonostante ha inferito l’incompatibilità della proposta senza ulteriore approfondimento istruttorio e confronto con la società, che avrebbe potuto condurre a soluzioni in grado di contemperare, nel giusto bilanciamento, gli interessi pubblici (urbanistico, di buon governo del territorio, bilanciato con l’interesse allo sviluppo delle attività produttive sul territorio), con quello secondario del privato.

Nel modo in cui ha operato, il Comune ha posto in essere un procedimento con istruttoria carente che ha determinato l’illegittimità del provvedimento finale.

Nel corso del giudizio di primo grado, il comune di Meta ha meglio calibrato e rappresentato, negli scritti difensivi, le presunte ragioni di incompatibilità, che ha indicato: i) nell’art. 4, comma 3, n. 8 del Piano di adeguamento, ai sensi del quale non sarebbe possibile l’adeguamento ai fini viabili a causa di costruzioni esistenti;
ii) nell’articolo 32 delle n.t.a. del p.r.g.;
iii) nella asserita esistenza di un vincolo cimiteriale all’intero della cui fascia ricadrebbe l’impianto;
iv) nella mancata allegazione al progetto del parere dei vigili del fuoco.

Si tratta a ben vedere, di inammissibili integrazioni postume della motivazione, rese per la prima volta in giudizio, che avrebbero dovuto, eventualmente, essere espresse in sede procedimentale con una valutazione tecnico-discrezionale dell’amministrazione comunale.

In ogni caso sono rilievi inconferenti poiché pertinenti, semmai, al diverso procedimento inerente al rilascio della nuova autorizzazione piuttosto che a quello avviato dalla società in merito all’esame alla proposta progettuale (propedeutica all’altra).

L’illegittimità dell’atto presupposto testé esaminato, incide negativamente sul provvedimento di chiusura dell’impianto e sull’atto di revoca della licenza, affetti entrambi da illegittimità derivata dai vizi sopra riscontrati.

Il Comune di Meta sostiene che gli atti impugnati avrebbero natura vincolata, sicché i vizi procedimentali (incluso il deficit motivazionale) sarebbero irrilevanti, ovvero non ne comporterebbero la caducazione a fronte del loro contenuto irreversibile.

Il Collegio esclude che, nella peculiarità della fattispecie, la natura, sia del parere che del pedissequo provvedimento di chiusura, sia vincolata.

La proposta progettuale imponeva all’amministrazione una valutazione tecnico-discrezionale sulla fattibilità della nuova localizzazione da svolgersi, certamente alla luce delle norme urbanistiche ma, previo indispensabile confronto con la società al fine di esplorare, sia pure nei limiti definiti i dalla proposta formulata, ogni più idonea soluzione in grado di bilanciare i contrapposti interessi, così da salvaguardare, ove possibile, l’attività economico-produttiva in essere.

La presenza di margini di discrezionalità valutativa in ordine alla fattibilità della proposta e alle soluzioni percorribili, avrebbe, dunque, imposto un dialogo procedimentale con la società al fine di metterla nelle condizioni di conoscere e comprendere, nel dettaglio, le concrete ragioni ostative in relazione, sia alle ipotizzate carenze documentali, sia alle ragioni urbanistiche, così da consentirle le opportune integrazioni e fornire i necessari chiarimenti.

Sennonché, il Comune, ricevuta la proposta progettuale e acquisito il parere negativo dell’ufficio, non ne ha comunicato gli esiti alla società ma, soprattutto, non ha instaurato con essa un necessario contraddittorio, informandola delle carenze documentali, compresa la asserita mancanza di autorizzazione paesaggistica poi comparsa nel provvedimento finale che ha disposto la chiusura.

9. Per le ragioni che precedono, l’appello è fondato. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado.

10. Restano salve le future eventuali determinazioni dell’amministrazione, che dovranno rispettare i vincoli conformativi derivanti dalla presente decisione. .

11. Le spese relative al doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti in ragione della particolare natura e complessità della vicenda amministrativa.