Pubblicato il 27/10/2023

N. 09298/2023REG.PROV.COLL.

N. 03560/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3560 del 2017, proposto da
Cer Innovation S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato C G, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Sardegna 50;

contro

Commissario Prefettizio - Ministero dell'Interno, non costituito in giudizio;
Comune Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato L P, con domicilio eletto presso lo studio Rocco Marsiglia in Roma, via delle Milizie n. 38;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 04838/2016, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 giugno 2023 il Cons. D C e uditi per le parti gli avvocati Guccione e Perone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con atto notificato in data 21 aprile 2017 e depositato il successivo 17 maggio Cer Innovation S.r.l. ha interposto appello avverso la sentenza del Tar per la Campania, sez. I, 24 ottobre 2016 n. 4838 con cui è stato respinto il ricorso proposto dalla medesima società per il risarcimento dei danni subiti e per l’annullamento della delibera del Commissario straordinario del Comune di Caserta, n.14 del 15 luglio 2015, avente ad oggetto la revoca, rectius annullamento d’ufficio, della deliberazione Giunta comunale n. 104 del 13/6/2014, di proposta di recupero dell'area di quartiere - Parco degli Aranci, nonché il ricorso per motivi aggiunti proposto avverso la deliberazione n. 52 del 21 settembre 2015 di integrazione e rettifica della prima.

2. Dagli atti di causa risulta quanto di seguito specificato.

2.1. Con nota n. 46484 del 13 giugno 2013, successivamente integrata con nota del 7 agosto 2013 n. 59872, la Cer Innovation s.r.l. presentava al Comune di Caserta una proposta di finanza di progetto per il recupero di un’area in località “ 167 Falciano-Centurano ”, denominata “ Parco degli Aranci ”, allegando tutta la documentazione prevista dall’art. 153 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, tra cui quella inerente alla progettazione preliminare e di sostenibilità economico- finanziaria dell’iniziativa, il cui valore complessivo era di € 32.198.364,00, per una durata trentennale della concessione.

2.2. All’esito dell’istruttoria, la giunta comunale di Caserta, con deliberazione n. 104 del 13 giugno 2014 condivideva la proposta, individuando quale promotore dell’intervento la società proponente; con il medesimo provvedimento l’organo giuntale, oltre a dichiarare l’opera di pubblico interesse, dava altresì atto che l’iniziativa non avrebbe comportato costi a carico del bilancio comunale, ad eccezione della cessione in proprietà al concessionario dell’area, di proprietà comunale, sulla quale doveva realizzarsi l’intervento. Quanto al regime urbanistico dell’intervento, si procedeva all’approvazione del progetto preliminare in variante al PRG, ai sensi dell’art. 19 del d.lgs n.327/2001, con inserimento nell’annualità 2014 del programma triennale delle Opere Pubbliche; da ultimo, avuto riguardo all’esistenza di una procedura esecutiva relativa all’area interessata dalla proposta, sebbene ritenuta non influente sulla proprietà comunale, si stabiliva che il perfezionamento della finanza di progetto sarebbe avvenuto solo dopo la sua estinzione.

2.3. Successivamente, il commissario straordinario del Comune di Caserta, con deliberazione n. 14 del 15 luglio 2015, annullava in autotutela il provvedimento della Giunta, su proposta del dirigente, a sua volta, fondata su una valutazione da parte del Collegio dei Revisori dei Conti, secondo cui « la cessione gratuita del terreno non rispetta il proficuo utilizzo dello stesso, anche tenendo conto delle agevolazioni, in termini di esenzione del pagamento dei tributi locali ».

2.4. La società, in data 3 agosto 2015, presentava al Comune di Caserta un preavviso di ricorso ai sensi dell’art. 243 bis del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, contestando la legittimità del provvedimento commissariale; l’iniziativa veniva riscontrata dall’amministrazione comunale, con nota n. 64776 del 13 agosto 2015, con cui si evidenziava tra l’altro l’incompetenza della giunta ad approvare il progetto preliminare, trattandosi di competenza consiliare, con conseguente illegittimità derivata anche dei successivi provvedimenti comunali di inserimento dell’iniziativa nella programmazione comunale; incompetenza della giunta inoltre rilevabile anche in ordine all’apprezzamento in sé della proposta di finanza di progetto ai sensi dell’art. 153, comma 19 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, trattandosi anche sotto tale profilo di una prerogativa consiliare.

2.5. Ancora, nella medesima nota, l’amministrazione comunale riteneva che la deliberazione commissariale n. 14/2015 avesse natura di atto di annullamento e non di revoca, attesa la sussistenza di profili di illegittimità, quali la violazione di circolari ministeriali in merito alla proficua cessione gratuita di aree, nonché il difetto di istruttoria e di adeguata valutazione di rilevanza di un contenzioso pendente relativo alle aree interessate dall’iniziativa, che avrebbe potuto esporre il Comune di Caserta a gravi rischi in caso di soccombenza, anche in riferimento alla attuazione del progetto presentato dalla Cer Innovation s.r.l..

2.6. Alla luce di tali premesse il preavviso di ricorso veniva respinto, con contestuale avviso di avvio del procedimento di rettifica/integrazione della deliberazione commissariale n. 14/2015 ed annullamento delle deliberazioni di giunta n. 104/2014 e n.143 del 2014, nonché della deliberazione consiliare n. 80 del 2014, le ultime due nella sola parte in cui avevano inserito il progetto della Cer Innovation s.r.l. nella programmazione annuale del 2014.

2.6.1. Quale parte integrativa della deliberazione commissariale, la nota, oltre a ribadire i quattro vizi di legittimità richiamati in premessa, assumeva la sussistenza dell’interesse pubblico a ripristinare la legalità violata dal punto di vista della competenza consiliare, evidenziando la ragionevolezza dei tempi di intervento dell’autotutela, essendo decorso solo un anno dall’atto che ne costituiva oggetto, tra l’altro ancora in fase preparatoria dell’attuazione dell’intervento; in punto di interesse pubblico prevalente su quello del proponente, si rappresentava non solo l’esigenza di rivalutare il progetto da parte dell’assemblea consiliare, ma anche quella di valutare l’incidenza degli effetti negativi in ipotesi di soccombenza dell’ente nei giudizi risarcitori in cui era convenuto.

2.7. La società in data 15 settembre 2015 con nota n. 69979 faceva pervenire le proprie controdeduzioni.

3. Con il ricorso introduttivo di prime cure, proposto avverso il provvedimento commissariale e la nota 64776 del 13 agosto 2015, la Cer Innovation affidava le proprie doglianze a due motivi di ricorso, il primo volto a contestare l’insussistenza dei presupposti per l’adozione degli atti gravati, il secondo relativo alla richiesta risarcitoria.

3.1. Segnatamente la società deduceva l’intrinseca contraddittorietà del provvedimento commissariale impugnato, che, sebbene definito quale annullamento in autotutela, finiva poi con giustificare la sua adozione su una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, presupposto, quest’ultimo, del diverso istituto della revoca: a tale riguardo, veniva contestata la sussistenza di tale condizione di fatto legittimante, atteso che la cessione gratuita in suo favore della proprietà delle aree interessate dall’intervento costituiva una sorta di controprestazione che il Comune avrebbe eseguito in corrispettivo delle risorse finanziarie da impegnarsi per la realizzazione dell’iniziativa; possibilità, quest’ultima, espressamente contemplata dall’art. 143, comma quinto del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, ratione temporis vigente, relativamente alla finanza di progetto.

3.1.1.Inoltre, secondo la prospettazione attorea, il provvedimento impugnato non si giustificava in punto di motivazione rispetto alle valutazioni degli studi finanziari allegati alla proposta di finanza di progetto, secondo cui, rispetto alla mera alienazione delle aree, il loro utilizzo, così come previsto dalla società ricorrente, avrebbe consentito di ottenere un vantaggio economico complessivo ben superiore, pari a €10,446,000,00, costituito da introiti per tributi locali, gestione diretta delle opere una volta scaduta la concessione, nonché conseguimento di un maggior valore di mercato delle medesime.

3.1.2. Con riferimento, poi, alla nota n. 64776 del 2015, la società ricorrente negava la sussistenza dei presupposti per procedere all’annullamento della delibera giuntale, dal Comune di Caserta identificati nell’incompetenza della Giunta a dichiarare l’interesse pubblico della proposta, nell’incertezza della proprietà pubblica delle aree e nell’insufficiente istruttoria che aveva preceduto la valutazione favorevole all’iniziativa; in ordine al primo profilo, assumeva che la competenza ad esprimersi sulla proposta di finanza di progetto sarebbe della giunta, in quanto ente di governo rispetto ad un compito che la legge non riserva al consiglio o al sindaco e nemmeno alla dirigenza; né poteva validamente sostenersi che la competenza