Pubblicato il 04/05/2018

N. 02667/2018REG.PROV.COLL.

N. 02780/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2780 del 2017, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, SNA - Scuola Nazionale dell'Amministrazione, Dipartimento Funzione Pubblica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

M M, G N C, rappresentati e difesi dall'avvocato G P, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento 11;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZ. I n. 09915/2016, resa tra le parti, concernente rideterminazione del trattamento economico docenti SSEF

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di M M e di G N C;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 novembre 2017 il Cons. O F e uditi per le parti gli avvocati Ventrella (avv. Stato) e G. Pellegrino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.1,Con l’appello in esame, la Presidenza del Consiglio dei Ministri impugna la sentenza 23 settembre 2016 n. 9915, con la quale il TAR per il Lazio, sez. I, in accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dai proff. M M e G N C, ha annullato il

DPCM

25 novembre 2015 n. 202 “nella parte impugnata di cui all’art. 2, co. 1 e 4, e all’art. 5, co. 2 e 4.”, nonché i provvedimenti consequenziali adottati.

Il DPCM citato – adottato in attuazione dell’art. 21, co. 4, d.l. n. 90/2014, conv. in l. n. 114/2014 - era oggetto di impugnazione nella parte in cui interveniva sulla rideterminazione del trattamento economico e dello stato giuridico dei docenti della Scuola superiore dell’economia e delle finanze (SSEF) - poi confluita, insieme ad altre Scuole di formazione, nella Scuola Nazionale di Amministrazione (SNA) - stabilendo l’incompatibilità per i professori di tale Scuola allo svolgimento della libera professione, analogamente a quanto previsto per i docenti universitari a tempo pieno.

Con ulteriori motivi aggiunti sono stati impugnati gli atti consequenziali, recanti diffide a cessare la situazione di incompatibilità e rideterminazione del trattamento economico, con recupero delle differenze indebitamente corrisposte.

1,2, La sentenza impugnata fonda l’accoglimento del ricorso su tre distinti ordini di ragioni e precisamente:

- in primo luogo, la sentenza, in accoglimento del primo motivo di ricorso, afferma essere venuta meno la potestà regolamentare del Governo, di cui all’art. 21, co. 1, lett. d) d.l. n. 90/2014, per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 11, co. 1, lett. d) l. n. 124/2015. Tale ultima disposizione “evidenzia la nuova scelta del legislatore di non propendere più per il ricorso allo strumento di rango secondario per la ridefinizione del trattamento economico dei soli docenti ex SSEF, ma di provvedere ad una più generale riorganizzazione di tutto il trattamento dei docenti della SNA, mediante delega da attuarsi con strumento normativo di fonte primaria . . . ;
a ciò si aggiunga che lo stesso legislatore ha inteso rivedere le sue scelte e pervenire ad una generale rideterminazione dell’intera materia, provvedendo a sancire la riorganizzazione della SNA, ai sensi dell’art. 1, co. 657, l. n. 216/2015 (legge di stabilità 2016), con all’uopo commissariamento della stessa e riduzione del numero dei docenti”;

- in secondo luogo, quanto al trattamento economico, la sentenza afferma che il decreto “ha dato luogo ad una sostanziale omologazione del trattamento in questione, nel senso di renderlo del tutto coincidente a quello dei professori a tempo pieno, senza considerare la peculiarità della posizione dei professori ex SSEF, inseriti a suo tempo in un ruolo ad esaurimento in virtù del processo di riorganizzazione delle scuole di formazione della P.A. . . . con procedimento sostanzialmente coincidente a quello di mobilità obbligatoria ex lege dei pubblici dipendenti, che prevede però il godimento del medesimo trattamento economico garantito al dipendente e su cui non opera(va) l’abrogato art. 202 T.U. n. 3/1957”;

- né il DPCM ha consentito agli interessati un tempo di valutazione, poiché questi, in meno di quindici giorni, “si sono visti obbligati a prendere decisioni vitali e irreversibili legate ad un’unica alternativa prospettata, quale la permanenza nella SNA o la continuazione della (sola) attività libero – professionale, laddove la stessa non era rinvenibile in capo agli altri docenti della Scuola e quindi senza che potesse configurarsi quella omogeneizzazione del trattamento economico richiesta dalla norma primaria – intesa come tendenziale conformazione di assimilabilità ma non di perfetta equiparazione e sovrapponibilità indipendentemente dallo status di provenienza – e senza neanche una approfondita valutazione di tale trattamento idonea a sostenere che lo stesso potesse considerarsi assunto sulla mera base di quello dei professori universitari a tempo pieno”;

- il trattamento economico come rideterminato, che corrisponde a circa il 40% della precedente remunerazione stipendiale, non opera soltanto per l’avvenire, ma “influisce anche su interessi consolidati e sulla posizione economica relativa al trattamento pensionistico, dato l’utilizzo in materia del metodo “misto contributivo-retributivo”, ai sensi dell’art. 13, lett. a) d. lgs. n. 503/1992”, di modo che “si palesano dunque effetti retroattivi”;

- in tale contesto, “appare ben saggia la revisione successiva del legislatore che ha ritenuto di rideterminare l’intera riorganizzazione della SNA e il trattamento economico dei docenti con fonte primaria”, ai sensi degli articoli 1, co. 657, l. n. 216/2015 e 11, co. 1, lett. d) l. n. 124/2015”;

- in terzo luogo, quanto alla nuova determinazione dello status giuridico, la sentenza sottolinea come l’art. 21, co. 4, d.l. n. 90/2014 non fa “alcun riferimento alla modifica dello stato giuridico e in particolare all’introduzione . . . di un regime di incompatibilità, compreso quello di cui all’art. 6 l. n. 240/2010” ma tale articolo “si è limitato a richiamare che lo stato giuridico doveva considerarsi quello dei professori universitari ma da ciò non può dedursi che era stato implicitamente introdotto ex lege il regime di incompatibilità proprio dei professori ordinari a tempo pieno”;

- il riferimento effettuato in norma al regime del tempo pieno, era da intendersi considerato “come parametro di riferimento a fini economici, cui era delegato l’esecutivo, ma non al fine di modificare lo status giuridico del ruolo dei professori ad esaurimento della ex SSEF”.

1,3, Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello:

a) violazione e/o falsa applicazione art. 11, co. 1, lett. d), l. n. 124/2015, nonché art. 1, co. 657, l. n. 216/2015 e art. 21, co. 4, l. n. 90/2014;
ciò in quanto “l’amministrazione era dotata di un pieno potere regolamentare, che non è affatto venuto meno per effetto dell’entrata in vigore della legge delega”;
peraltro, “la circostanza che la norma sopravvenuta abbia espressamente individuato nelle previsioni di cui all’art. 21, co. 4, d.l. 24 giugno 2014 n. 90, il parametro contenutistico della delega significa che il legislatore ha ritenuto di dovere espressamente confermare la vigenza di tale disciplina fino all'entrata in vigore dei decreti delegati, che poi non hanno trovato la luce”;

b) erroneità della sentenza appellata relativamente alle modalità di determinazione del trattamento economico dei docenti trasferiti dal ruolo ad esaurimento della SSEF alla SNA;
violazione art. 21, co. 4, d.l. n. 90/2014;
violazione e falsa applicazione dei canoni di ragionevolezza e imparzialità dell’azione amministrativa, erronea applicazione del principio della tutela dell’affidamento e del principio di irretroattività;
ciò in quanto “il legislatore ha individuato l’obiettivo della rideterminazione del trattamento economico con il preciso intento di creare omogeneità tra i docenti della ex SSEF e gli altri docenti della Scuola;
a tal fine, il legislatore ha indicato il parametro di riferimento da seguire, vale a dire il trattamento economico spettante ai professori universitari a tempo pieno con corrispondente anzianità”. Peraltro, la sentenza non ha valutato la portata di innovazioni normative anteriori all’entrata in vigore del d.l. n. 90/2014, quali l’art. 1, co. 458, l. n. 147/2013, per effetto del quale “non opera più in generale il diritto del dipendente a mantenere il trattamento economico più favorevole goduto in precedenti posizioni lavorative”. Peraltro, non sussiste la lesione del principio del legittimo affidamento, poiché “appare difficile sostenere che vi sarebbe un affidamento tutelabile del ricorrente rispetto al mantenimento di un trattamento giuridico ed economico disancorato rispetto a quello dei docenti che svolgono analoghe funzioni”;
né “risulta violato il divieto di retroattività della legge, in quanto la nuova non dispone che per l’avvenire;
ciò esclude che la noma possa qualificarsi come retroattiva”;

c) erroneità della sentenza relativamente all’annullamento dell’art. 5, co. 2, DPCM n. 202/2015, in violazione e falsa applicazione del principio di irretroattività delle norme e tutela dell’affidamento;
poiché la citata disposizione “non incide sul passato, ma dispone ex nunc il computo dell’attività svolta prima dell’assunzione dell’incarico presso la SNA come anzianità di servizio, lasciando impregiudicato quanto maturato fino alla data di entrata in vigore della nuova normativa”;

d) violazione artt. 21, co. 4, d.l. n. 90/2014 e 6 l. n. 240/2010;
erroneità quanto all’asserita illegittimità dell’art. 2, co. 4 DPCM n. 202/2015 per eccesso di delega;
ciò in quanto l’art. 21 cit. “espressamente dispone l’applicazione dello stato giuridico di professori e ricercatori universitari ai docenti e ricercatori del ruolo ad esaurimento della ex SSEF” ed esso “non fa che confermare quanto già previsto per i professori inquadrati della ex SSEF dall’art. 5, co. 4, D.M. 28 settembre 2000 n. 301”. Inoltre, “il collegamento tra stato giuridico e trattamento economico dei professori universitari è confermato anche dal combinato disposto di cui all’art. 3 del d. lgs. n. 165/2001 e all’art. 6, l. n. 30 marzo 2010 n. 240, che riaffermano la stretta correlazione tra status giuridico e trattamento economico dei professori e ricercatori universitari”. Infine, “l’estensione del regime di incompatibilità allo svolgimento dell’attività libero-professionale, previsto dalla norma regolamentare, (è) una conseguenza ragionevole e coerente della rideterminazione del trattamento economico dei docenti dei ruoli ad esaurimento della ex SSEF”.

1.4. Si sono costituiti in giudizio i proff. Mensi e Carugno, che hanno concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.

1.5. All’udienza pubblica di trattazione, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

2. L’appello deve essere, innanzi tutto, accolto con riferimento al primo motivo di impugnazione proposto, con il quale si esclude che l’entrata in vigore degli artt.11, co. 1, lett. d) l. n. 124/2015 e 1, co. 657, l. n. 216/2015 abbia fatto venire meno il potere regolamentare già attribuito al Governo dall’art. 21, co,.4, d.l. n. 90/2014.

2.1. Il citato art. 21 del decreto legge n. 90/2014, recante “Unificazione delle Scuole di formazione”, prevede, per quel che interessa nella presente sede:

“1. Al fine di razionalizzare il sistema delle scuole di formazione delle amministrazioni centrali, eliminando la duplicazione degli organismi esistenti, la Scuola superiore dell'economia e delle finanze, l'Istituto diplomatico «Mario Toscano», la Scuola superiore dell'amministrazione dell'interno (SSAI), il Centro di formazione della difesa e la Scuola superiore di statistica e di analisi sociali ed economiche, nonché le sedi distaccate della Scuola nazionale dell'amministrazione prive di centro residenziale sono soppresse. Le funzioni di reclutamento e di formazione degli organismi soppressi sono attribuite alla Scuola nazionale dell'amministrazione e assegnate ai corrispondenti dipartimenti, individuati ai sensi del comma 3. Le risorse finanziarie già stanziate e destinate all'attività di formazione sono attribuite, nella misura dell'ottanta per cento, alla Scuola nazionale dell'amministrazione e versate, nella misura del venti per cento, all'entrata del bilancio dello Stato. La stessa Scuola subentra nei rapporti di lavoro a tempo determinato e di collaborazione coordinata e continuativa o di progetto in essere presso gli organismi soppressi, che cessano alla loro naturale scadenza

2. (omissis)

3. (omissis)

4. I docenti ordinari e i ricercatori dei ruoli a esaurimento della Scuola Superiore dell'economia e delle finanze, di cui all'articolo 4-septies, comma 4, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, sono trasferiti alla Scuola nazionale dell'amministrazione e agli stessi è applicato lo stato giuridico dei professori o dei ricercatori universitari. Il trattamento economico è rideterminato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, al fine di renderlo omogeneo a quello degli altri docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione, che viene determinato dallo stesso decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base del trattamento economico spettante, rispettivamente, ai professori o ai ricercatori universitari a tempo pieno con corrispondente anzianità. Dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. . .”

A seguito di tale disposizione, è stato emanato il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 25 novembre 2015 n. 202, (Regolamento recante determinazione del trattamento economico dei docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione – SNA), impugnato con il ricorso instaurativo del giudizio di I grado.

Nelle more dell’adozione di tale regolamento, l’art. 11, co. 1, lett. d) della legge 7 agosto 2015 n. 124 (recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”) prevede, per quel che interessa nella presente sede:

“ d) . . . ridefinizione del trattamento economico dei docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione in coerenza con le previsioni di cui all'articolo 21, comma 4, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, ferma restando l'abrogazione dell'articolo 10, comma 2, del decreto legislativo 1º dicembre 2009, n. 178, senza incremento dei trattamenti economici in godimento e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. . .”.

Successivamente, l’art. 1, co. 657, l. 28 dicembre 2015 n. 208 (legge di stabilità 2016), ha stabilito:

“657. Nelle more del completamento dell'attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 21 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e dell'emanazione del decreto legislativo di attuazione dell'articolo 11 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e in particolare di quanto disposto dal comma 1, lettera d), del citato articolo 11, si provvede alla riorganizzazione della Scuola nazionale dell'amministrazione in modo da assicurare una riduzione dei servizi strumentali, una riduzione del numero complessivo dei docenti e un risparmio di spesa non inferiore al 10 per cento dei trasferimenti dal bilancio dello Stato. A tal fine, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Presidente del Consiglio dei ministri nomina un commissario straordinario. Conseguentemente, a far data dalla nomina del commissario, decadono il Comitato di gestione e il Presidente in carica. Entro i successivi trenta giorni il commissario straordinario propone al Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze un piano di riorganizzazione diretto a realizzare gli obiettivi di cui al primo periodo. Il piano acquista efficacia mediante l'approvazione con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro dell'economia e delle finanze, e rimane efficace fino all'adozione del decreto legislativo di cui al primo periodo. Fino alla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, rimane fermo quanto previsto dall'articolo 21, comma 4, del citato decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, e l'adeguamento dei trattamenti economici ivi previsto ha comunque effetto a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge.”

2.2. Come è dato osservare, nessuna delle due disposizioni successive all’art. 21, co. 4, d.l. n. 90/2014 ne prevede l’abrogazione espressa, né (quantomeno) l’abrogazione della parte di essa con la quale si dispone che, con successivo DPCM, si provvederà alla rideterminazione del trattamento economico dei docenti della SSEF, onde renderlo omogeno a quello dei docenti della SNA.

Al contrario, sia l’art. 1, co. 1, lett. d) l. n. 124/2015, sia l’art. 1, co. 657, l. n. 208/2015 “presuppongono” sia la piena vigenza, sia l’attuazione dell’art. 21, co. 4 cit,, mediante esercizio della potestà regolamentare ivi prevista. Ed infatti;

- l’art. 11, co. 1, lett. d), l. n. 124/2005, nell’affidare al legislatore delegato la “ridefinizione del trattamento economico dei docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione” (quindi, di tutti i docenti della SNA, non solo di quelli provenienti dalla SSEF), precisa che tale ridefinizione deve avvenire proprio in coerenza con le previsioni del citato art. 21, co. 4;

- l’art. 1, co. 657, l. n. 208/2015, nel disporre in merito alla riorganizzazione della SNA, espressamente prevede che tale riorganizzazione avvenga “nelle more del completamento dell'attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 21 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, specificando altresì che resta fermo quanto previsto da tale ultimo articolo, e che “l'adeguamento dei trattamenti economici ivi previsto ha comunque effetto a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge.”.

In disparte ogni considerazione derivante dal mancato esercizio della delega concessa, non può essere, dunque, condivisa la sentenza impugnata laddove afferma che la legge delega n. 124/2015 “evidenzia la nuova scelta del legislatore di non propendere più per il ricorso allo strumento di rango secondario per la ridefinizione del trattamento economico dei soli docenti ex SSEF, ma di provvedere ad una più generale riorganizzazione di tutto il trattamento dei docenti della SNA, mediante delega da attuarsi con strumento normativo di fonte primaria”.

Ed infatti:

- per un verso, il legislatore non ha affatto disposto l’abrogazione dell’art. 21, co. 4, d.l. n. 90/2014, ma anzi, per quanto innanzi esposto, ne ha presupposto la vigenza e l’attuazione;

- per altro verso, non può sostenersi nemmeno l’abrogazione implicita del citato art. 21, co. 4, poiché, se l’abrogazione espressa agisce direttamente sulla “disposizione”, al contrario l’abrogazione implicita deve emergere dalla evidente incompatibilità della “norma” successiva con la “norma” antecedente, per il fatto cioè che quest’ultima disciplina diversamente il medesimo oggetto della precedente, Nel caso di specie, invece, l’ambito delle tre norme è diverso: l’art. 21, co. 4, disciplina il nuovo trattamento economico dei docenti SSEF;
l’art, 11, co. 4, più in generale, il trattamento economico di tutti i docenti della SNA;
l’art. 1, co. 657, la più generale riorganizzazione della SNA (per di più, espressamente prevedendo che ciò avvenga nelle more dell’attuazione dell’art. 21, co. 4, e prescrivendo in ordine alla decorrenza degli effetti del nuovo trattamento economico in base a tale articolo disposta).

Da quanto esposto, consegue che il