Pubblicato il 28/06/2023

N. 06329/2023REG.PROV.COLL.

N. 03311/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3311 del 2017, proposto da
Edil Team s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato S P, domiciliato presso la Segreteria Sezionale del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;

contro

Comune Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A F, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Caiaffa in Roma, via Nizza n. 53;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 1236/2016;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 marzo 2023 il Cons. P M e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso in appello, ritualmente notificato e depositato in giudizio, la società appellante ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per la Puglia, Sez. III, ha respinto il ricorso di primo grado, avente ad oggetto la domanda di accertamento dell’intervenuto adempimento dell’obbligo di corrispondere i contributi, di cui all’art. l6 d.P.R. n. 380/2001, per il rilascio del permesso di costruire n. 450/2007 nonché la domanda di condanna del Comune di Bari al risarcimento dei danni derivanti dall’omesso svincolo della polizza fideiussoria prestata a garanzia del versamento dei contributi per il rilascio del permesso di costruire, con particolare riferimento al pagamento del relativo premio a far data dalla richiesta di svincolo.

1.1. Il giudice di primo grado ha condannato la società ricorrente anche al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 2.000,00, oltre accessori di legge.

1.2. La società appellante ha contestato la sentenza impugnata per motivi così rubricati:

I. Error in iudicando ;
eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento dei presupposti in fatto e in diritto.

II. Error in iudicando ;
eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e in diritto;

III. Error in iudicando ;
eccesso di potere per travisamento dei presupposti.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Bari, contestando le deduzioni di parte appellante e chiedendo la reiezione dell’appello.

3. Con memoria di replica depositata il 7 febbraio 2023, la società appellante ha chiesto l’espletamento di apposita verificazione, al fine di accertare le superfici da destinare a parcheggio.

4. All’udienza pubblica del 2 marzo 2023, su richiesta delle parti, come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. In data 2 maggio 2011, il Comune di Bari ha rilasciato in favore della società Edil Team s.r.l. il permesso di costruire n. 450/2007, quantificando il contributo di cui all’art. 16 t.u. 380/2001 (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) in € 314.189,64 (di cui € 54.415,12 per oneri di urbanizzazione primaria;
€ 111.783,52 per oneri di urbanizzazione secondaria;
€ 147.991,00 per costo di costruzione).

L’oggetto del presente giudizio concerne lo scrutinio della legittimità della determinazione di quota parte del predetto contributo, in relazione alle aree destinate a parcheggio;
in particolare, il Comune di Bari, mentre ha riconosciuto (sostanzialmente) l’esenzione dal pagamento del contributo per i parcheggi realizzati ai sensi della l. n. 122/1989, ha ritenuto che fossero assoggettati al pagamento del predetto contributo i parcheggi ulteriori realizzati dalla società (quindi, in misura superiore alla quota obbligatoria imposta dalla l. n. 122/1989).

6. Con il primo motivo, l’appellante deduce: error in iudicando ;
eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento dei presupposti in fatto e in diritto.

La parte appellante sostiene che debbano considerarsi esenti dal pagamento del contributo di costruzione non solo i parcheggi realizzati per effetto della l. n. 122/1989 (il che non è controverso tra le parti), ma anche quelli ulteriori realizzati dalla società, per effetto degli artt. 22 e 56 delle norme tecniche di attuazione del Piano regolatore generale del Comune di Bari.

Contesta le conclusioni del giudice di primo grado, che, all’esito di un’ordinanza istruttoria disposta nel corso del giudizio, ha ritenuto che i parcheggi realizzati dalla società fossero superiori a quelli obbligatori, che la realizzazione di parcheggi in misura maggiore rispetto a quanto obbligatoriamente previsto dal legislatore corrispondesse ad una libera scelta imprenditoriale della società e, conseguentemente, non determinasse l’esenzione dall’obbligo di contribuzione.

A dimostrazione della erroneità delle conclusioni del giudice di primo grado, la società evidenzia che il Comune di Bari, con nota prot. n. 28728 del 3 febbraio 2010, relativa alla pratica edilizia 450/2007, nell’individuare gli adempimenti cui era subordinato l’ulteriore corso della pratica, ha richiesto oltre al “ vincolo a parcheggio ” di cui alla l. n. 122/1989, anche “ il vincolo ad autorimessa ”, di cui agli artt. 22 e 56 delle norme tecniche di attuazione del P.r.g.

In esecuzione del predetto adempimento, la società appellante (in forma di scrittura privata autenticata) ha posto in essere un atto di vincolo, avente ad oggetto i parcheggi realizzati.

Il giudice di prime cure, pur dando atto che il Comune aveva effettivamente richiesto la costituzione del vincolo di destinazione per le aree destinate ad autorimessa (come per quelle destinate a parcheggio ai sensi della l.n. 122/1989), sarebbe pervenuto all’erronea conclusione di ritenere che la realizzazione delle autorimesse in questione corrispondesse ad una libera scelta imprenditoriale della società e la prescrizione sopra richiamata rispondesse alla “ mera esigenza dell’Amministrazione di avere garanzia che le aree riservate ad autorimessa dalla società di costruzione (a ciò destinate in base ad una propria libera scelta imprenditoriale) ricevessero tale vincolo di destinazione ”.

7. Con il secondo motivo, l’appellante deduce: error in iudicando ;
eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e in diritto.

Partendo dall’assunto secondo il quale il giudice di prime cure ha riconosciuto che gli oneri di costruzione non sono dovuti in relazione alle superfici destinate ai parcheggi la cui istituzione è obbligatoria, ai sensi dell’art. 41 - sexies l.n. 1150/1942 e s.m.i., la società appellante sostiene che il giudice di primo grado avrebbe dovuto accogliere almeno in parte la domanda azionata.

Si contesta conseguentemente la sentenza impugnata anche con riguardo al capo di sentenza relativo alla statuizione di condanna della società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio.

8. Con l’ultimo motivo, l’appellante deduce: error in iudicando ;
eccesso di potere per travisamento dei presupposti.

L’appellante si duole del mancato accoglimento della domanda risarcitoria per i danni derivanti dall’omesso svincolo della polizza fideiussoria prestata a garanzia del versamento del contributo per il rilascio del permesso di costruire 450/2007 “ con particolare riferimento al pagamento del relativo premio a far data dalla richiesta di svincolo fino alla decisione di merito del presente ricorso ”.

Il giudice di primo grado ha respinto la domanda di svincolo, “ non avendo la ricorrente ancora completato il pagamento di quanto dovuto ” e ha respinto la richiesta risarcitoria, osservando che essa “ presupporrebbe che sia dovuto lo svincolo della polizza ”.

In prospettiva della riforma della sentenza impugnata (per i motivi sopra richiamati), la società ripropone la domanda risarcitoria.

In subordine, insiste per l’accoglimento del risarcimento del danno quantomeno per la somma imputabile al maggior costo della polizza fideiussoria prestata rispetto alla misura dei contributi di costruzione, così come determinati nella decisione in epigrafe. Pur volendo limitare la riduzione del contributo di cui sopra ai soli parcheggi obbligatori ai sensi della l. n. 122/1989, sarebbe evidente che la ricorrente (odierna appellante), sin dal 2010, ha prestato una polizza fideiussoria idonea a garantire somme maggiori rispetto a quelle effettivamente dovute.

9. Le censure sono infondate;
esse vengono trattate congiuntamente attenendo a profili connessi.

9.1. Occorre premettere che l’art. 41- sexies della l. n. 1150/1942, nel testo modificato dall’art. 2, comma 2, della l. n. 122/1989 e integrato dalla l. 28 novembre 2005 n. 246, dispone quanto segue: “ 1. Nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione.

2. Gli spazi per parcheggi realizzati in forza del primo comma non sono gravati da vincoli pertinenziali di sorta né da diritti d'uso a favore dei proprietari di altre unità immobiliari e sono trasferibili autonomamente da esse ”.

L’art. 22 delle norme tecniche di attuazione del P.r.g. del Comune di Bari, rubricato “ Autorimess e”, dispone: “ Sono denominati autorimesse gli spazi di parcheggio pubblico o privato con copertura permanente;
la superficie minima in esse destinata ad un posto macchina è stabilita in 15 mq. comprensivi degli spazi di sosta e manovra ”.

L’art. 56 delle norme tecniche di attuazione del P.r.g. del Comune di Bari, rubricato “ Aree per parcheggi pubblici di zona ”, dispone: “ Le aree da destinare a parcheggi pubblici di zona devono essere ubicate in ogni settore pianificato, nella proporzione minima di di mq 2,5 per ogni abitante insediato ”.

Con la scrittura privata autenticata del 10 novembre 2010, prodotta nel giudizio di primo grado, la società Edil Team s.r.l. ha disposto di asservire e destinare “ a parcheggio privato …. le aree in piano interrato, di complessivi mq 980,37… ”;
ha poi disposto di “ destinare ad autorimessa ai sensi delle citate norme tecniche di attuazione …. le aree in piano interrato di complessivi metri quadrati 724,45… ”.

Dalla istruttoria eseguita nel giudizio di primo grado è emerso che i parcheggi e le autorimesse effettivamente autorizzati dalla società ricorrente ammontano a mq 1.704,82, di cui mq 980,37 sono costituiti da parcheggi realizzati ai sensi dell’art. 41 - sexies della l. n. 1150/1942;
mq 724,45 sono costituiti da autorimesse realizzate in base ad una libera scelta imprenditoriale della società;
non risulta infatti che le norme tecniche di attuazione del Piano regolatore comunale abbiano imposto di realizzare parcheggi o autorimesse per una superficie maggiore rispetto a quella richiesta dalla legge Tognoli.

9.2. Tanto premesso, le deduzioni di parte appellante si rivelano prive di fondamento, senza necessità di procedere ad ulteriori accertamenti istruttori (come richiesto dalla società appellante).

9.3. Risulta sostanzialmente non controverso tra le parti che gli spazi da adibire a parcheggio nei fabbricati di nuova costruzione, ai sensi dell’art. 41- sexies della l. n. 1150/1942 e s.m.i., sono esenti da contributo di costruzione di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto qualificabili come opere di urbanizzazione, ai sensi del combinato disposto dell’art. 11, comma 1, della l. n. 122/1989 e dell’art. 9, comma 1, lett. f), della l. n. 10/1977 (ora recepito dall’art. 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001).

I parcheggi la cui istituzione è prevista obbligatoriamente dall’art. 41 – sexies della l. n. 1150/1942 e s.m.i. non sono dunque assoggettati al pagamento dei contributi di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001.

9.4. Non sono invece esentate dal pagamento dei predetti contributi le autorimesse che la società ha realizzato in misura superiore a quanto previsto dall’art. 41 – sexies della l. n. 1150/1942 e s.m.i., in quanto la realizzazione di queste autorimesse ulteriori è stata effettuata in base ad una libera scelta imprenditoriale della società;
ne consegue che rispetto ad esse non è configurabile in favore della società appellante il diritto al rimborso degli oneri versati.

La disposizione normativa di cui all’art. 11, comma 1, della l. n. 122/1989 (a norma del quale, “ Le opere e gli interventi previsti dalla presente legge costituiscono opere di urbanizzazione anche ai sensi dell'articolo 9, primo comma, lettera f), della legge 28 gennaio 1977, numero 10 ”) non è applicabile al di fuori del perimetro degli interventi previsti dalla legge Tognoli ( ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit ).

9.5. Il fatto che il Comune di Bari abbia richiesto rispetto a queste autorimesse (facoltative), sulla base delle norme tecniche di attuazione del Piano regolatore, un vincolo di destinazione (ad autorimessa) non è reputato dal Collegio elemento idoneo di per sé solo a far venire meno l’obbligo del pagamento del contributo di costruzione, in quanto la realizzazione di dette autorimesse non è stata imposta dal legislatore né dalla disciplina urbanistica comunale, ma è il frutto di una autonoma determinazione della società.

Il vincolo di destinazione (ad autorimessa) imposto dalle norme tecniche di attuazione del Piano regolatore del Comune di Bari rientra nell’ambito del legittimo esercizio dei poteri pianificatori dell’ente territoriale, al fine di assicurare un ordinato sviluppo del territorio, e, nel caso di specie, non ha comportato un esautoramento delle legittime prerogative edificatorie della società.

In altre parole, l’amministrazione comunale non ha imposto alla società Edil Team s.r.l. la realizzazione delle autorimesse eccedenti la quota obbligatoria, di cui all’art. 41- sexies della l. n. 1150/1942 e s.m.i.;
detto intervento edilizio costituisce una libera scelta imprenditoriale della società, che conseguentemente non è esentata dal pagamento dei relativi contributi previsti dall’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001.

9.6. Sono infondate anche le censure dedotte nel secondo motivo di gravame.

Quella formulata dalla società appellante non è una domanda di annullamento, ma è una domanda di accertamento dell’intervenuto adempimento dell’obbligo a corrispondere i contributi di cui all’art. l6, t.u. n. 380/2001 per il rilascio del permesso di costruire n. 450/2007.

Nella relazione istruttoria, depositata nel giudizio di primo grado, il dirigente dello sportello unico per l’edilizia del Comune di Bari dà atto della non debenza della somma di € 38.060,00, in relazione alla realizzazione dei parcheggi obbligatori, di cui all’art. 41- sexies della l. n. 1150/1942 e s.m.i.;
su ciò non vi è contestazione tra le parti;
del resto, l’esenzione dal pagamento dei contributi per i parcheggi obbligatori è stata riconosciuta espressamente dalla amministrazione comunale (anche successivamente nella relazione dell’assessore all’urbanistica e all’edilizia privata di cui alla seduta consiliare del 13 settembre 2013).

La società non ha fornito la prova di aver corrisposto integralmente l’importo dovuto, anche detraendo dall’importo originariamente richiesto dalla amministrazione comunale la somma di € 38.060,00 (relativa ai parcheggi la cui realizzazione è obbligatoria, in base all’art. 41 – sexies della l. n. 1150/1942 e s.m.i.).

9.7. È infondata anche la domanda risarcitoria, relativa al mancato svincolo della polizza fideiussoria.

Come sopra evidenziato, la società appellante non ha fornito la prova documentale dell’integrale pagamento del contributo (quanto meno fino a concorrenza del dovuto), anche sottraendo dai contributi richiesti dal Comune l’importo di € 38.060,00, per i parcheggi obbligatori.

L’appellante avrebbe diritto al più (come evidenziato dal giudice di prime cure) al risarcimento per il mancato svincolo parziale della polizza ove l’importo garantito sia stato superiore rispetto al dovuto;
ma a tale riguardo, la domanda non è suffragata da sufficienti elementi di prova, non essendo stata prodotta la polizza fideiussoria, né essendo stato dimostrato in alcun modo il risparmio che la società avrebbe conseguito.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, cui questa Sezione ha già avuto modo di prestare adesione, in materia di responsabilità aquiliana della p.a. da provvedimento amministrativo illegittimo, la responsabilità non consegue automaticamente all’annullamento del provvedimento amministrativo (ovvero all’accertamento della sua illegittimità), in sede giurisdizionale, occorrendo la prova che dalla colpevole condotta amministrativa sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile all’assunzione o all’esecuzione della determinazione contra ius , lesiva del bene della vita spettante alla parte ricorrente (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 marzo 2018, n. 1709;
id., 14 marzo 2018, n. 1615).

Sotto il profilo dell’elemento soggettivo, l’illegittimità del provvedimento amministrativo è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza della p.a., da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (e, quindi, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità) della statuizione amministrativa (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2020 n. 909;
id., 18 ottobre 2019, n. 7082).

9.8. Ne deriva conseguentemente che le carenze probatorie sopra evidenziate non possono essere superate attraverso il ricorso alla verificazione, pure richiesta dalla parte appellante, in quanto gli elementi costitutivi del danno lamentato dalla società appellante rientrano nella sua sfera giuridica di azione e conseguentemente era onere della società ricorrente (odierna appellante) dimostrarne la sussistenza, secondo l’ordinario criterio della vicinanza o riferibilità della prova.

10. In conclusione, l’atto di appello è infondato e va respinto.

11. La novità e la peculiarità delle questioni dedotte in giudizio giustificano nondimeno l’equa compensazione delle spese del presente grado di giudizio.