Pubblicato il 12/12/2019

N. 08465/2019REG.PROV.COLL.

N. 02703/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2703 del 2019, proposto dalla Soc. Alfa 3000 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati C A e F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Corpo Forestale dello Stato - Comando Provinciale di Forlì-Cesena, non costituito in giudizio;
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 658/2018, resa tra le parti, concernente l’irrogazione della sanzione amministrativa per inizio attività di giardino zoologico;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari, Forestali e del Turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2019 il Pres. Franco Frattini e uditi per le parti l’avvocato F P e l'avvocato dello Stato Wally Ferrante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – La società Alfa 3000 S.r.l., che gestisce uno zoosafari, appella la sentenza del TAR che ha respinto il suo ricorso avverso l’irrogazione della sanzione pecuniaria di 30.000 Euro, comminata in quanto all’epoca del sopralluogo effettuato l’attività era stata avviata pur se mancava ancora la prescritta licenza per l’apertura come giardino zoologico.

2 – In particolare, la società appellante espone di essere proprietaria del Parco Zoo Safari denominato “le Dune del Delta” sito in Ravenna, località Mirabilandia/Standiana.

Il suo progetto urbanistico volto alla realizzazione del parco faunistico aveva ottenuto la V.I.A. favorevole con delibera di G.M. prot. 70144/2006 del 01/08/2006 e il progetto urbanistico (P.U.E.) era stato depositato presso la segreteria del Comune di Ravenna e pubblicato nell’albo Pretorio del suddetto Comune per 30 giorni interi e consecutivi dal 16/07/2008 al 15/09/2008 ai sensi dell’art. 25 della L. R. 47/78 e successive modifiche ed integrazioni. Erano quindi pervenute 785 osservazioni entro i termini e 20 osservazioni oltre il termine. Gli organi di decentramento del Comune di Ravenna avevano espresso parere favorevole nella riunione del 16/6/2008 e sull’aspetto tecnico-urbanistico si era espressa la Commissione per la qualità Architettonica e il Paesaggio (CQAP) nella seduta del 30/09/2008.

Con deliberazione n. 609 del 10/12/2008 la Giunta Provinciale aveva espresso parere motivato relativamente alla Valutazione Strategica Ambientale (VAS) sullo strumento urbanistico in oggetto ai sensi dell’art. 15 D. Lgs. N. 4/2008 e il Consiglio Comunale, visto anche il parere della Commissione Consiliare Assetto del Territorio (CCAT) in data 01/04/2009 aveva contro dedotto rispetto alle osservazioni ed opposizioni ed infine approvato il progetto urbanistico con deliberazione n. 111 del 29/6/2009. In data 23/10/2009 era stata quindi sottoscritta la Convenzione tra il Comune di Ravenna ed il soggetto attuatore ed era stata avviata la realizzazione del P.U.E.

La richiesta per il rilascio della Licenza di Giardino Zoologico ex D.Lgs. n. 73/2005 veniva presentata in data 9/5/2011, allegando documentazione che veniva poi integrata, in data 30/6/2011, su richiesta del Ministero dell’Ambiente. In data 21/12/2011 veniva rilasciata dal Comune di Ravenna l’Autorizzazione Sanitaria ai fini dell’immissione di animali presso il Parco Le Dune del Delta. In data 26-27/04/2012, la prevista Commissione scientifica interministeriale effettuava il sopralluogo presso il parco per il rilascio della licenza ritenendo la struttura idonea ex D. Lgs. N. 73/2005

Peraltro, in data 11/5/2012, il Corpo Forestale dello Stato - Servizio Cites Territoriale di Forlì, effettuava un sopralluogo al fine di verificare il possesso della licenza di cui all’art. 4 del D.Lgs. 73/2005, redigendo un verbale di accertamento ed in data 12/5/2012 emetteva il verbale n. 1/2012, con il quale veniva contestato il fatto che la licenza non era stata esibita e conseguentemente, in applicazione dell’art. 8 del medesimo D. Lgs., irrogava la sanzione amministrativa di € 30.000,00.

3 –La società Alfa 3000 S.r.l. impugnava innanzi al TAR il verbale n. 1/2012 emesso in data 12/5/2012 dal Corpo Forestale dello Stato, Servizio Cites Territoriale di Forlì, con il quale le era stata irrogata la sanzione amministrativa di € 30.000,00 per violazione dell’art. 4 del D.Lgs 73/2005, unitamente ad ogni atto presupposto o connesso, ivi compreso il verbale di accertamento del medesimo Corpo Forestale dello Stato in data 11/5/2012.

4 - Con il ricorso in primo grado, veniva dedotta l’illegittimità dei citati provvedimenti per la violazione dell’art. 4 del D.lgs. n. 73/2005 in combinato disposto con l’art. 2 della legge n. 241/1990, per la violazione degli artt. 3 e 20 della legge n. 241/1990, per il travisamento in punto di fatto e diritto, per il difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, l’ingiustizia manifesta e l’illogicità, ma il TAR per l’Emilia Romagna respingeva il ricorso.

5 - La società Alfa 3000 S.r.l. in persona dell’amministratore unico, propone pertanto l’appello in epigrafe contro il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e contro il Corpo forestale dello Stato – Comando provinciale di Forlì - Cesena, per la riforma o l’annullamento della sentenza n. 658/2018 pronunciata dal TAR per l’Emilia Romagna, Sezione seconda, nel ricorso RG n. 739/2012, pubblicata in data 30.08.2018.

6 – Al riguardo, viene dedotto il seguente motivo d’appello: error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 73/2005 in combinato disposto con l’art. 2 della legge n. 241/1990, violazione e falsa applicazione dell’art.20 della legge n. 241/1990, travisamento in punto di fatto e diritto e difetto di motivazione.

7- La sentenza del TAR, esaminando la censura di primo grado volta a far valere l’illegittimità della sanzione in quanto applicabile solo nei casi di attività esercitata in totale assenza della licenza e non quando, come nel caso in esame, il titolo era stato richiesto ma non rilasciato nonostante il decorso del termine massimo stabilito dalla legge, conclude che era “…in ogni caso onere dell’esercente l’attività in esame, il previo ottenimento del titolo necessario… ferma la possibilità per l’interessato di agire avverso il silenzio della Pubblica Amministrazione, nelle forme di legge, in caso di mancata conclusione del procedimento nei termini massimi consentiti. … non potendo rilevare ai fini dell’esclusione della sanzione il successivo ottenimento del Decreto Ministeriale n. 203 del 27.11.2012 di rilascio della licenza, trattandosi di atto successivo all’emanazione del provvedimento impugnato”, e non potendo neppure “trovare applicazione nel caso in esame, come vorrebbe invece parte ricorrente, il silenzio assenso, atteso che la licenza in discussione afferisce ad una materia esclusa dall’ambito di operatività di tale istituto, sulla base della normativa vigente all’epoca dei fatti in contestazione”.

8 - In tal modo, peraltro, secondo l’appellante il TAR avrebbe sostanzialmente consentito la violazione della normativa prevista dal D.Lgs. n.73/2005, attuativa della Direttiva 1999/22/CE relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici, la quale prevede espressamente, all’art. 4, che la licenza è rilasciata entro 180 giorni dal ricevimento della domanda. Tale disposizione, secondo l’appellante, deve essere interpretata in combinato disposto con le norme in materia di procedimento amministrativo dettate dalla legge n. 241/1990, secondo le quali “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso” (art. 2) entro un termine comunque non superiore a centottanta giorni, decorrente dal ricevimento della domanda e suscettibile di sospensione per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni;
in particolare l’art. 20 della citata legge stabilisce che: “… nei procedimenti ad istanza di parte, il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda”.

9 - Pertanto, a fronte di una affermazione del tutto apodittica del TAR circa la non applicabilità dell’istituto del silenzio assenso e non avendo nel caso di specie l’Amministrazione pubblica inviato, nel termine di legge di 180 giorni, alcun provvedimento di diniego in merito alla domanda presentata dalla società Alfa 3000 S.r.l. per l’apertura del Giardino Zoologico Le Dune del Delta, alla data del sopralluogo la domanda era da ritenersi accolta per silenzio-assenso, e quindi doveva ritenersi già rilasciata la licenza richiesta, ai sensi dell’art. 4 del Dlgs n.- 73/2005, in data 9/5/2011 con integrazione della documentazione avvenuta in data 30/6/2011. Anzi, l’apertura avrebbe potuto avvenire già dal 27/12/2011: il parco zoologico aveva voluto attendere, per ulteriore scrupolo, anche il sopralluogo della Commissione Scientifica Interministeriale avvenuto –con esito favorevole- in data 26-27/4/2012.

10 – A giudizio del Collegio l’appello non è fondato in quanto, così come pur sinteticamente motivato dal giudice di primo grado, la controversia concerne una autorizzazione comunque afferente alla materia ambientale (protezione delle specie animali ai sensi della Convenzione CITES) e quindi sottratta, secondo la vigente disciplina così come secondo la disciplina applicabile pro tempore , all’istituto del silenzio-assenso.

11 - Dispone, infatti, l’art. 20 della legge n. 241 del 1990 nel suo testo in vigore, che “…nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide…” (comma 1), ma anche che “Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti” (comma 4).

Il testo vigente all’epoca del sopralluogo che ha dato origine alla sanzione impugnata in primo grado, poi modificato dall’art. 54, comma 2, della legge n. 221/2015, a propria volta prevedeva una identica formulazione per le esclusioni, con l’unica differenza che vi era prescritta, tra i vari casi, l’esclusione per la “immigrazione” senza comprendere anche “asilo” e “cittadinanza”.

12 - A propria volta il D.Lgs. 21/3/2005, n. 73, attua la direttiva 1999/22/CE relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici, con la finalità di “potenziarne il ruolo nella conservazione della biodiversità, allo scopo di proteggere la fauna selvatica e di salvaguardare la stessa diversità biologica” (art. 1), intendendo per giardino zoologico (art. 2) “qualsiasi struttura pubblica o privata con carattere permanente e territorialmente stabile, aperta e amministrata per il pubblico almeno sette giorni all'anno, che espone e mantiene animali vivi di specie selvatiche, anche nati e allevati in cattività, appartenenti, in particolare ma non esclusivamente, alle specie animali di cui agli allegati al regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio, del 9 dicembre 1996, e successive attuazioni e modificazioni, alla legge 11 febbraio 1992, n. 157, e successive modificazioni, nonché al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni “. A tali strutture e per le citate finalità si applica l’obbligo di rilascio di una licenza “previa verifica del possesso dei requisiti previsti” (art. 4), ai fini dell’iscrizione in un apposito registro al fine di facilitare i controlli, prevendo per l'esercizio di attività senza la licenza la sanzione amministrativa da quindicimila euro a novantamila euro (art. 8).

13 – Pertanto, non essendo dubbi né la collocazione della tutela della biodiversità nel novero dei procedimenti riguardanti l’ambiente ai sensi del citato art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990, né la riconducibilità dell’attività imprenditoriale in esame all’ambito di applicazione del Regolamento (CE) 9/12/1996, n. 338/97 relativo alla “protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio” ai sensi della Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES), risulta del tutto legittima ed anzi doverosa l’applicazione della prevista sanzione amministrativa, parametrata nella fattispecie in esame al doppio del minimo, per l’esercizio di una attività di giardino zoologico o di una assimilata attività di parco zoologico denominato “zoosafari”, ove non sia stata previamente rilasciata la licenza prevista dall’art. 4 del D.Lgs. 21/3/2005, n. 73.

14 - Considera altresì il Collegio che la predetta ricostruzione normativa neppure appare lesiva dell’affidamento e della libertà d’iniziativa economica della società appellante, a fronte del tenore letterale e della chiara e preminente finalità di tutela ambientale del decreto legislativo n. 73 del 2005, nonché della reale tempistica del procedimento considerato, che faceva risalire l’avvio dell’iter per la realizzazione del progetto imprenditoriale della società appellante all’inizio del 2006, mentre la domanda di autorizzazione ambientale in esame, successiva alla definizione di un complesso iter urbanistico ed edilizio, era intervenuta solo nel 2011 (dopo circa 5 anni dall’avvio del progetto), ed era stata definita in senso favorevole già a fine 2012, cioè a poco più di un anno di distanza, ma comunque dopo il sopralluogo, che l’11/5/2012 (a circa 10 mesi dalla stessa domanda), aveva accertato lo svolgimento dell’attività in assenza del prescritto titolo, determinando la doverosa applicazione della sanzione che ha originato la presente controversia.

15 – Conclusivamente, l’appello deve essere respinto. Sussistono tuttavia motivate ragioni, vista la natura della controversia, per disporre la compensazione fra le parti delle spese dei due gradi di giudizio.