Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2015-04-08, n. 201501778

N. 01778/2015REG.PROV.COLL.

N. 10645/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10645 del 2014, proposto da:
Centro VE TI - US Chieti, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv. Pierluigi Pennetta, Paola Tulipani, Maria Cristina Lenoci, Aristide Police, con domicilio eletto presso Aristide Police in Roma, Via di Villa Sacchetti, 11;

contro

Università degli Studi di Chieti - CA G. D’NN , in persona del Rettore in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Fimiani, Pietro Referza, con domicilio eletto presso Antonio Ruggero Bianchi in Roma, Via Leonardo Greppi, 77;
Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Banca Popolare dell’Emilia-Romagna soc. coop., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avv. Augusto La Morgia, con domicilio eletto presso AL TA in Roma, Via Ruggero Fauro, 102;
Centro VE TI IA (USI), in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avv. Lorenzo Grisostomi Travaglini, con domicilio eletto presso Lorenzo Grisostomi Travaglini in Roma, Via Antonio Bosio, 2;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. ABRUZZO - SEZ. STACCATA DI PESCARA: SEZIONE I n. 00436/2014, resa tra le parti, concernente sospensione pagamento dell’esecuzione del contratto per la gestione del contributo iscritto nel bilancio dell’ateneo

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Chieti - CA G. D’NN e del Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca e della Banca Popolare dell’Emilia-Romagna soc. coop. e del Centro VE TI IA;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 marzo 2015 il Cons. Sergio De Felice e uditi per le parti gli avvocati Lenoci, Pennetta, Police, Grisostomi Travaglini, Fimiani, Referza e l’avvocato dello Stato Palatiello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Risulta dagli atti che con convenzione n. 6637 del 5 marzo 2004, l’Università degli Studi di Chieti stipulò un accordo con il Centro VE TI (US) di Chieti, per la " gestione del contributo iscritto nel bilancio della suddetta Università in favore del US, per le attività didattico-scientifiche dei corsi di studio della facoltà di scienze dell’educazione motoria e per il sistema sportivo integrato di Chieti Scalo ".

Con tale convenzione l’Università affidò al US per nove anni " la realizzazione delle attività finanziate con il contributo annualmente iscritto in bilancio al capitolo FS 1.02.27 - contributo attività sportive US ".

Oltre sette anni dopo, con delibera del Consiglio di amministrazione del 20 dicembre 2010, l’Ateneo, su proposta di una commissione appositamente istituita (con delibera dello stesso Consiglio di amministrazione in data 27 settembre 2010) per valutare le pretese creditizie del US, nel frattempo vantate anche per servizi asseritamente svolti dallo stesso US al di fuori degli obblighi della convenzione, decise di stipulare in via transattiva una nuova convenzione, risolvendo e comunque superando la precedente.

Con atto del 13 dicembre 2010 fu stipulato un accordo preliminare con cui si conveniva “ di anticipare la risoluzione della convenzione [….] con la contestuale sottoscrizione di nuovo rapporto di 25 anni… a partire dal 01.01.2011 ”. In data 31 maggio 2011 seguiva il contratto per la gestione del contributo iscritto in bilancio dell’Università in favore del US per le attività didattico-scientifiche dei corsi di studio della Facoltà di Scienze dell’educazione motoria e per il sistema sortivo integrato. Questo contratto era stato preventivamente approvato con delibera del Consiglio d’amministrazione del 23 maggio 2011 con la precisazione che “ il presente accordo intende soddisfare qualsivoglia pretesa per investimenti o anticipazioni in convenzione o extraconvenzione effettuati dal CUA a tutt’oggi ”.

Rispetto agli atti su indicati del 2010 e 2011, con un primo provvedimento (delibera del Consiglio d’amministrazione del 29 ottobre 2013), l’Università sospese parte dei pagamenti derivanti dalla nuova convenzione, testé citata, nelle more del riesame dei provvedimenti sulla determina alla stipula e all’approvazione della stessa. Con atto successivo (delibera del Consiglio d’amministrazione n.4692 del 28 gennaio 2014), furono prorogati i termini per provvedere al riesame. Con ulteriore atto (delibera n.81 del 25 marzo 2014), si provvide all’annullamento in autotutela dei provvedimenti oggetto di riesame.

Questi atti sono stati impugnati con ricorso giurisdizionale (r.g.n. n. 21 del 2014 del Tribunale amministrativo) e successivi motivi aggiunti - primi e secondi - dal US Chieti.

In particolare, il US domandava l’annullamento dell'estratto del verbale del Consiglio di Amministrazione dell’Università del 29 ottobre 2013 nella parte in cui si deliberava di sospendere i pagamenti derivanti dall’esecuzione del contratto per la gestione del contributo iscritto nel bilancio dell'Ateneo in favore del US per le attività didattico-scientifiche dei corsi di studio della Facoltà di Scienze dell'educazione motoria.

Con atto di con motivi aggiunti del 26 febbraio 2014, fu chiesto l’annullamento della delibera di approvazione parziale del rendiconto presentato dal US e sospesi i pagamenti; del parere resto dal prof. Aldo Travi; della delibera di proroga del termine per il riesame dei provvedimenti che avevano condotto alla stipulazione del contratto 31 maggio 2011 e la proroga della sospensione dei pagamenti in favore del US.

Con atto di ulteriori motivi aggiunti del 29 maggio 2014, fu chiesto l’annullamento della delibera n. 81 del 25 marzo 2014 con cui erano state annullate ai sensi dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 le deliberazioni assunte dal Consiglio di Amministrazione dell’Ateneo il 20 dicembre 2010 (determina a contrarre) e il 23 maggio 2011 (approvazione dello schema di contratto); della nota del 4 aprile 2014; del parere reso dagli avvocati Carlo Fimiani e Pietro Referza.

In particolare, con l’atto di autotutela (delibera n. 81 del 25 marzo 2014) l’Amministrazione decideva di " annullare, ai sensi dell’articolo 21 nonies della legge n. 241 del 1990 le deliberazioni assunte dal Cda in data 20 dicembre 2010 punto 17.4 [...] ed in data 23 maggio 2011 punto 16.3, ferma restando la convinzione che tali delibere siano da considerare nulle ai sensi dell’articolo 21 septies legge n. 241 del 1990 secondo quanto l’autorità giurisdizionale accerterà ...ove le azioni giudiziarie relative ai contratti devono essere intese anche come tendenti all’accertamento della nullità delle relative determinazioni a contrarre ".

Questa delibera di annullamento poggiava su una serie di motivazioni, che qui si sintetizza: al US era stata affidata la gestione di un servizio pubblico o un appalto di servizi per conto dell’Amministrazione in difetto di procedure di gara, in violazione di elementari principi europei e nazionali in materia; la convenzione che si era inteso stipulare e approvare presentava profili di indeterminatezza e genericità riguardo alle prestazioni gravanti sul US, e vi apparivano determinate solo quelle a carico dell’Ateneo; attraverso l’astrazione dell’obbligazione fideiussoria dell’Ateneo con la BLS [Banca Popolare di Lanciano e Sulmona, nel 2012 incorporata dalla Banca Popolare dell’Emilia-Romagna], banca cessionaria del credito futuro, relativo a tutta la durata del rapporto, si è realizzata una sostanziale traslazione della posizione debitoria dal US all’Università, senza collegamento funzionale con l’adempimento della convenzione; ove la convenzione fosse riconducibile ad una funzione causale transattiva, sarebbe priva di causa, in quanto non sono determinabili i rischi derivanti da ipotetiche liti; i presupposti per giungere a una transazione non sono stati sottoposti al vaglio preventivo dell’Avvocatura dello Stato; l’impegno assunto si poneva in contrasto con gli articoli 48, comma 3, lettera e) del Regolamento di contabilità e finanza dell’Università, che impone l’indicazione nella delibera a contrarre delle risorse di bilancio con cui far fronte alla spesa, e con l’articolo 60, comma 1, del medesimo Regolamento, che non consente la stipula di impegni eccedenti i nove anni, salvo ragioni di necessità o convenienza, nella specie non adeguatamente motivate; la stipula di una garanzia atipica pluriennale non rientra tra i contratti stipulabili dall’Amministrazione; l’importo complessivo imponeva un’approvazione articolo per articolo da parte del Consiglio d’amministrazione.

Con opposto ricorso (n.193 del 2014 del Tribunale amministrativo) l’Università degli Studi di Chieti chiese in via principale di dichiarare la nullità della convenzione 31 maggio 2011 con il Centro TI VE (US) per la gestione del contributo iscritto nel bilancio dell'Università in favore del US per le attività didattico-scientifiche dei corsi di studio della Facoltà di scienze dell'educazione motoria e per il Sistema sportivo integrato. In via gradata, l’Università domandò pronunciarne la risoluzione per fatto e colpa del convenuto, inadempiente all’obbligo di presentazione del rendiconto; in via ulteriormente gradata, di annullare o dichiarare l’inefficacia del contratto 31 maggio 2011; e di " condannare sempre e comunque il US a rifondere le somme indebitamente percepite, nella misura di euro 4.073.853,92; condannare il US alla rifusione delle spese legali ed accessori di legge ".

Con la sentenza qui appellata il Tribunale amministrativo dichiarava in parte