Pubblicato il 30/10/2023

N. 09324/2023REG.PROV.COLL.

N. 03607/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3607 del 2020, proposto da
G U, rappresentato e difeso dall'avvocato S O, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Quartu Sant'Elena, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato D S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Prima, n. 690 del 2 agosto 2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Quartu Sant'Elena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 21 settembre 2023, il Cons. Roberto Caponigro e udito l’avvocato D S;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor G U ha impugnato dinanzi al Tar Sardegna, con tre distinti ricorsi, i seguenti atti:

- il provvedimento di annullamento in autotutela emesso dal Comune di Quartu S. Elena (CA) in data 17 novembre 2017, relativo alle concessioni edilizie in sanatoria nn. 80527, 80535, 80537 del 28 novembre 2016 (ricorso R.G. n. 132 del 2018);

- il provvedimento di annullamento in autotutela emesso dal Comune di Quartu S. Elena (CA) prot. n. 8477 del 30 gennaio 2018, relativo alla concessione edilizia in sanatoria n. 80579 del 28 novembre 2016 (ricorso R.G. n. 240 del 2018);

- l'ordinanza di demolizione n. 17/2018 emessa dal Comune di Quartu S. Elena (CA) in data 30 marzo 2018, relativa agli immobili oggetto delle concessioni edilizie in sanatoria nn. 80527, 80535, 80537 (ricorso R.G. n. 508 del 2018).

Il Tar per la Sardegna, Sezione Prima, con la sentenza n. 690 del 2 agosto 2019, riuniti i ricorsi, ha respinto il ricorso R.G. n. 132 del 2018, ha accolto il ricorso R.G. n. 240 del 2018 ed ha accolto il parte il ricorso R.G. n. 508 del 2018, nei termini e limiti precisati in motivazione.

Di talché, il signor U ha interposto il presente appello avverso la parte della sentenza che lo ha visto soccombente, vale a dire nella parte in cui ha respinto il ricorso R.G. n. 132 del 2018 e nella parte in cui ha accolto solo parzialmente il ricorso R.G. n. 508 del 2018, e, a tal fine, ha articolato i seguenti motivi:

Eccesso di potere per carenza di istruttoria. Eccesso di potere per insufficienza della motivazione e per erroneità dei presupposti. Travisamento dei fatti.

L’istanza originaria di sanatoria avrebbe fatto riferimento anche agli edifici distinti in catasto al foglio n. 62, mapp. 2412 sub 2, 3 e 4 e, ai fini della domanda, l’indicazione dei dati catastali avrebbe prevalenza su quella della descrizione dei singoli manufatti, essendo questi dati certi e di agevole verificazione.

La domanda di sanatoria non sarebbe stata presentata oltre i termini di 120 giorni di cui all’art. 40, comma 6, della legge n. 47 del 1985, non essendovi stata alcuna notifica del decreto di trasferimento al ricorrente. Inoltre, il termine di 120 giorni dovrebbe essere considerato solo a partire dalla data di registrazione del decreto di trasferimento, avvenuto il 18 luglio 2014.

Eccesso di potere per insufficienza della motivazione e per erroneità dei presupposti. Travisamento dei fatti.

La perizia del CTU ed il decreto di trasferimento non avrebbero carattere vincolante ai fini dell’emanazione delle concessioni in sanatoria.

Non spetterebbe al giudice dell’esecuzione, né al CTU dallo stesso nominato, accertare, ai fini dell’emanazione di provvedimenti amministrativi, se esistano i requisiti di legge per l’emanazione delle concessioni in sanatoria, ma sarebbe obbligato l’Ufficio tecnico del Comune nel quale ricade l’immobile a verificare se i beni descritti nelle perizie e nei decreti di trasferimento siano effettivamente sanabili.

Violazione di legge. Carenza di istruttoria.

Il provvedimento impugnato non darebbe conto delle valutazioni di ponderazione/comparazione tra l’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione degli effetti dell’atto e l’interesse del destinatario dell’atto.

Anche in sede di ordinanza di demolizione, la ponderazione del pubblico interesse e del legittimo affidamento del privato sarebbe stata completamente omessa.

Il Comune di Quartu Sant’Elena ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità dell’appello per mancata formulazione di motivi di gravame avverso la statuizione del Tar relativa al mancato pagamento dell’oblazione. Nel merito, dedotta l’inammissibilità per difetto di specificità del primo motivo di appello, ha contestato la fondatezza delle argomentazioni dedotte, concludendo per il rigetto del gravame.

All’udienza pubblica del 21 settembre 2023, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il Comune di Quartu Sant’Elena, con provvedimento del 17 novembre 2017, ha annullato, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, i seguenti atti:

1) la concessione in sanatoria del 28 novembre 2016 per le opere abusive consistenti in: realizzazione di una unità residenziale (unità 2), della recinzione e opere di manutenzione straordinaria, opera ultimata da completare, sull'immobile sito in via delle Ortensie n. 11-13 censiti in catasto al Foglio n. 62, mappale 2412 sub 2 (ex mappale 1955 sub 2- 4);

2) la concessione in sanatoria del 28 novembre 2016 per le opere abusive consistenti in: realizzazione di una unità residenziale (unità 3), della recinzione e opere di manutenzione straordinaria, opera ultimata da completare, sull'immobile sito in via delle Ortensie n.11-13 censiti ín catasto al Foglio n. 62, mappale 2412 sub 4 (ex mappale 1955 sub 6);

3) la concessione in sanatoria del 28 novembre 2016 per le opere abusive consistenti in: realizzazione di una unità residenziale (unità 4), della recinzione e opere di manutenzione straordinaria, opera ultimata da completare, sull'immobile sito in via delle Ortensie n.11-13 censiti in catasto al Foglio n. 62, mappale 2412 sub 3 (ex mappale 1955 sub 5).

L’Amministrazione comunale ha ricostruito puntualmente la vicenda nello stesso provvedimento contestato.

In particolare, il Comune ha considerato che:

- in data 11/07/2012 il Giudice delle Esecuzioni immobiliari ha emanato l'ordinanza dí delega ex art. 591 bis c.p.c. con cui è stata disposta la vendita dei beni pignorati nel procedimento esecutivo iscritto al n. 483 del Ruolo Generale delle Esecuzioni Civili per l'anno 1988;

- in data 26/04/2013 il commercialista delegato ha predisposto l'Avviso di Vendita senza Incanto del Lotto Unico in Via delle Ortensie n. 11-13, distinto nel NCT al Foglio n. 62, mappale n. 1955, su cui insistono i seguenti immobili, distinti al catasto fabbricati al Foglio n. 62, mappale 1955 sub da 1 a 6:

* fabbricato per civile abitazione abusivo “sanabile”, posto al piano terra sub 3, cat. Ar, classe 6, 10,5 vani, costituito da atrio di ingresso, cucina soggiorno, disimpegno, quattro camere da letto, due bagni, un servizio, loggiato e cantina al piano seminterrato;

* fabbricato abusivo “insanabile” ad uso misto artigianale-residenziale (sub 4-5-6) categoria C/2, classe 2, mq 352 posto su tre livelli: piano terra costituito da due vani per ufficio, una tintoria, un magazzino, un bagno, piano primo costituito da tre vani e due bagni, secondo piano in corso di costruzione.

- la vendita si è svolta in data 17/07/2013 ed è risultato aggiudicatario il Signor U Gianni;

- in data 26/06/2014 è stato depositato nella cancelleria del Tribunale dí Cagliari il Decreto di Trasferimento, pronunciato del Giudice dell'Esecuzione, Ufficio Esecuzioni immobiliari, della piena proprietà degli immobili sopra descritti al Sig. U Gianni, avvertendo l'aggiudicatario che "le eventuali irregolarità urbanistiche esistenti alla data del Decreto, purchè sanabili ai sensi del disposto della legge n. 47 del 1985 e ss. mm. e ii. potranno essere sanate proponendo domanda alla competente amministrazione comunale nel termine di 120 giorni dalla data del Decreto;

- il Decreto è stato notificato al Signor U in data 14/07/2014;

- in data 14/11/2014, al termine dei 120 a far data dal giorno successivo alla notifica del Decreto di Trasferimento, così come prescritto dal decreto stesso, il Sig. U ha presentato istanza prot. gen. 79511 per il rilascio di Concessione Edilizia in Sanatoria ai sensi della legge n. 47 del 1985 e ss. mm. e ii. per opere abusive "in via delle Ortensie 11- 13, distinta in catasto terreni al Foglio 62 mappali 1955 subalterni 1, 2, 3, 4, 5, 6" e con descrizione della natura dell'opera quale "opera autonomamente utilizzabile intero fabbricato di volume inferiore a 750 mc" e con la seguente descrizione dell'abuso "edificio residenziale composto da un piano seminterrato ed un piano fuori terra" indicando peraltro in dettaglio l'estensione superficiaria degli stessi;

- in data 25/11/2016, sulla base delle dichiarazioni e attestazioni del proponente e del tecnico progettista, sono state rilasciate dal Settore Urbanistica - Ufficio Condono Edilizio le Concessioni in Sanatoria di Illecito Edilizio sopra indicate.

3. Il provvedimento di annullamento in autotutela – rilevato che il fabbricato ad uso misto residenziale artigianale non risulta indicato nell’istanza originaria per il rilascio di concessione in sanatoria del 14 novembre 2014 - è sostanzialmente basato sulle seguenti ragioni:

- le concessioni in sanatoria di cui ai punti 1, 2 e 3 si riferiscono alle unità immobiliari indicate, sia nell’avviso di vendita che nel decreto di trasferimento, quali unità immobiliari non sanabili, come da consulenza tecnica del 2 gennaio 2007 del CTU incaricato, contenente la stima degli immobili;

- l’istanza per il rilascio di concessione in sanatoria per le unità immobiliari facenti parte del fabbricato abusivo insanabile è pervenuta oltre i 120 giorni indicati dal decreto di trasferimento, a far data dalla notifica dello stesso, ancorché presentata come integrazione della precedente richiesta del 14 novembre 2014.

L’atto di autotutela, pertanto, è stato motivato con riferimento a due motivi, ciascuno dei quali autonomamente idoneo a legittimare l’adozione del provvedimento.

4. Il Collegio, in primo luogo, rileva che l’eccezione di inammissibilità formulata dall’Amministrazione comunale appellata è irrilevante, in quanto il ritardato versamento dell’oblazione non risulta tra i motivi per i quali il Comune ha proceduto all’autotutela.

Infatti, un riferimento al mancato assolvimento dell’obbligo di versare un primo acconto all’atto di presentazione della domanda di sanatoria è compiuto solo in sede di controdeduzioni alle osservazioni della parte sul termine di decadenza di 120 giorni, ma non è compreso nell’impianto motivazionale del provvedimento.

5. Nel merito, l’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

5.1. L’originaria domanda di condono del 14 novembre 2014 è stata correttamente riferita solo all’immobile indicato come sanabile nel procedimento esecutivo e non anche a quelli indicati come insanabili, atteso che tale istanza descrive il fabbricato (è utilizzata indifferentemente nel testo la dizione fabbricato o fabbricati) oggetto di condono come quello corrispondente al fabbricato abusivo sanabile di cui all’avviso di vendita ed al decreto di trasferimento.

Pertanto, nella ricerca della volontà del richiedente, l’indicazione degli estremi catastali deve considerarsi recessiva rispetto alla descrizione sostanziale dei manufatti, laddove il fabbricato ad uso misto, “artigianale- residenziale”, è divenuto oggetto dell’istanza di condono solo con la successiva integrazione dell’1 luglio 2016.

In definitiva, il fabbricato insanabile, costituito da un ex sartoria, non è mai stato descritto nell’istanza di condono presentata il 14 novembre 2014, sicché la mera indicazione nel modulo dell’istanza anche dei dati catastali di tale fabbricato costituisce circostanza non decisiva ai fini dell’estensione dell’oggetto della richiesta a tali unità immobiliari.

Inoltre, come posto in rilievo dal Comune nella propria memoria e non contraddetto, l’inclusione tra gli immobili oggetto di condono anche del fabbricato artigianale-residenziale avrebbe determinato il superamento della soglia di 750 mc di volume condonabile prevista dall’art. 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994, atteso che la sola abitazione sanabile ha un volume pari a 676 mc.

Ne consegue che, a prescindere da ogni altra considerazione in ordine alla notifica del decreto di trasferimento, l’istanza di condono è stata presentata tardivamente rispetto al termine di 120 giorni di cui all’art. 40, comma 6, della legge n. 47 del 1985.

Ad ogni buon conto, occorre rilevare che il decorso di tale termine non assume comunque rilievo ai fini della definizione della controversia, atteso che la norma si riferisce agli immobili sanabili, vale a dire, come si vedrà nel prossimo capo, a fattispecie diversa da quella in questione.

5.2. Il carattere di non sanabilità dei fabbricati è stato correttamente ed esaustivamente desunto dal fatto che le unità immobiliari sono state indicate come non sanabili nell’avviso di vendita e nel decreto di trasferimento.

D’altra parte, sul piano sostanziale, il sig. U non ha prodotto alcun elemento utile ad accertare che gli abusi commessi potessero essere sanati.

Di contro, il fabbricato artigianale-residenziale ha una volumetria ben superiore alla soglia di 750 mc di volume condonabile prevista dall’art. 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994.

5.3. L’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, nel testo vigente al momento dell’adozione dell’atto, prevedeva che “ Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge ”.

La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2017 specifica nella parte motiva che: “ l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio anche in sanatoria, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal titolo medesimo, deve essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro, tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole, non potendosi predicare in via generale la sussistenza di un interesse pubblico in re ipsa alla rimozione in autotutela di tale atto ”.

Tuttavia, nell’enunciazione del principio di diritto, l’Adunanza Plenaria, tra l’altro, ha statuito:

“ ii) che l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione risulterà attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati (al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio del ius poenitendi) ”.

Facendo applicazione del suddetto principio di diritto va evidenziato che nel caso di specie:

- l’amministrazione comunale ha indicato nel provvedimento di ritiro le ragioni dell’illegittimità dei titoli edilizi in sanatoria già rilasciati;

- il vizio di legittimità appariva rilevante ed autoevidente, tanto più che oggetto dell’atto di ritiro sono provvedimenti di condono, misura eccezionale a carattere extra ordinem (Consiglio di Stato, sez. VI, 18/01/2022, n.316).

Su tale ultimo aspetto, in particolare, occorre sottolineare che la specialità della normativa sul condono edilizio, attesa la sua natura derogatoria ed eccezionale, ne impone una lettura di stretta interpretazione (cfr. da ultimo. Consiglio di Stato, sez. VI, 21 agosto 2023 n. 7849;
Consiglio di Stato, sez. VI, 21 giugno 2023, n. 6090).

Inoltre, nessun legittimo affidamento può dirsi maturato in capo all’appellante, in quanto il prezzo a base d’asta per la vendita dell’intero immobile, comprendente sia il fabbricato sanabile sia quello non sanabile, è stato fissato previa decurtazione della somma a titolo di oneri a carico dell’appellante per la sanatoria del fabbricato sanabile e della somma per gli oneri di demolizione del fabbricato non sanabile.

Il sig. U, quindi, era pienamente a conoscenza, sin dall’inizio, del carattere insanabile delle unità immobiliari, in quanto emergente con chiarezza dagli esiti della procedura esecutiva e dal relativo decreto di trasferimento in base al quale egli ha acquistato la relativa proprietà, e, anzi, l’interessato ha pagato un prezzo più basso in sede di trasferimento proprio in ragione dell’insanabilità degli abusi che ha poi cercato di condonare

5.4. Il provvedimento contestato, infine, è stato adottato nei termini, in quanto reca la data del 17 novembre 2017 e, quindi, è stato adottato entro un anno dall’adozione delle concessioni in sanatoria annullate, datate 28 novembre 2016.

5.5. L’infondatezza delle doglianze proposte determina che le stesse non sono evidentemente idonee a viziare in via derivata l’ordine di demolizione n. 17 del 2018 adottato dal Comune di Quartu Sant’Elena nei confronti delle unità immobiliari non sanabili.

6. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico dell’appellante ed a favore del Comune di Quartu Sant’Elena.