Pubblicato il 11/03/2024

N. 02318/2024REG.PROV.COLL.

N. 00018/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 18 del 2024, proposto da
Cas S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato C B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cassano delle Murge, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato S N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

P P, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 1160/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cassano delle Murge;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 febbraio 2024 il Cons. M S e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In punto di fatto va premesso che:

1.1. L’articolo 1, commi 437 e 438, della legge n. 160/2019, al dichiarato fine “di concorrere alla riduzione del disagio abitativo” promuoveva il “Programma innovativo nazionale per la qualità dell'abitare”. A tal fine si sarebbe data priorità agli interventi di recupero e riqualificazione di aree già urbanizzate e “senza consumo di nuovo suolo”;

1.2. Con successivo decreto interministeriale n. 395 del 16 settembre 2020, sono state approvate le procedure per la presentazione delle proposte, i criteri per la valutazione e le modalità di erogazione dei finanziamenti per la realizzazione di progetti attinenti al suddetto programma. L’art. 3 del decreto individuava, tra i soggetti destinatari del finanziamento, anche i comuni con popolazione superiore a 60mila abitanti e le Città Metropolitane;

1.3. L’intero programma è finanziato con le risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (c.d. PNRR);

1.4. Il Comune di Cassano delle Murge decideva di presentare – per il tramite della Città Metropolitana di Bari – un progetto denominato “Cassano Domani”. Il progetto prevede la realizzazione di una struttura residenziale idonea a garantire le esigenze temporanee delle famiglie in difficoltà, mediante l’acquisizione e ristrutturazione di un immobile sito nel centro storico del comune di Cassano delle Murge;

1.5. A tal fine, il Comune individuava in un primo momento l’immobile sito nel centro storico del Comune in via Gentile di proprietà (anche) della appellante società CAMAS;

1.6. Successivamente, lo stesso Comune riscontrava in merito allo stesso immobile alcune problematiche di natura urbanistica e catastale nonché questioni attinenti alla valutazione della convenienza economica dell’acquisto. Anche in considerazione delle esigenze e delle tempistiche imposte dal PNRR, l’amministrazione comunale riteneva allora che l’immobile non fosse idoneo per la realizzazione del progetto. Tale decisione veniva formalizzata con deliberazione della Giunta Comunale n. 91 dell’11 maggio 2023. Con successiva deliberazione n. 93 del 16 maggio 2023 veniva poi individuato altro immobile ritenuto maggiormente idoneo per la realizzazione del suddetto programma. Quindi, con determinazione n. 207 del 27 giugno 2023 e con determina n. 216 del 28 giugno 2023, l’amministrazione affidava il relativo appalto per l’affidamento congiunto di progettazione definitiva, esecutiva ed esecuzione dei lavori di realizzazione del suddetto progetto di riqualificazione e recupero, a fini abitativi, del secondo immobile;

1.7. Tutti gli atti partitamente indicati venivano impugnati per difetto di motivazione (generica individuazione di problemi urbanistici e catastali), difetto di istruttoria (alcuna variazione di prezzo sarebbe stata formalmente comunicata alla amministrazione comunale) e in generale per violazione della legge n. 160 del 2019, atteso che sarebbero risultate in questo modo tradite le finalità (di attenuazione del disagio abitativo e di recupero e riqualificazione, al tempo stesso, del tessuto urbanistico più degradato) ad essa sottese.

2. Con la sentenza in epigrafe il T.a.r. ha declinato la propria giurisdizione in base ai seguenti argomenti:

2.1. In primo luogo: “l’acquisto dell’immobile da parte del Comune nel caso in esame è annoverabile tra gli atti di diritto privato, essendo privo della natura autoritativa degli atti di acquisizione connessi ad una procedura di evidenza pubblica”;

2.2. In secondo luogo: nel caso di specie “non si ravvisa l’esistenza di un procedimento ad evidenza pubblica”;

2.3. Infine: “Nella controversia in esame viene in evidenza … un mero comportamento della P.A., che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, per il quale, tutt’al più, l’istante avrebbe potuto agire al fine di far accertare una forma di responsabilità pre-contrattuale del Comune”.

3. La suddetta sentenza ha formato oggetto di appello sul punto specifico della giurisdizione. L'appellante sostiene in particolare che la giurisdizione sarebbe del giudice amministrativo in quanto si tratterebbe di vicenda riguardante “l’esercizio del potere pubblico” ove l’amministrazione, pur in assenza di “procedure selettive”, ha comunque “adottato dei procedimenti pubblicistici”. Di qui la “natura autoritativa dei provvedimenti” e dunque la giurisdizione del GA.

4. Si costituiva in giudizio l’appellata amministrazione comunale per chiedere il rigetto del gravame. In particolare si ritiene che si tratterebbe di “atti di diritto privato” ossia di “trattative finalizzate alla stipulazione di un contratto di diritto privato”. In altre parole, non sarebbe stato attivato “nessun … procedimento pubblicistico di scelta del contraente”.

5. Alla camera di consiglio del 29 febbraio 2024 la causa veniva infine trattenuta in decisione.

6. Ad avviso del Collegio il giudice amministrativo ha giurisdizione sulla presente controversia per le ragioni di seguito indicate:

6.01. Si tratta di un programma ministeriale di riqualificazione e ristrutturazione di patrimoni immobiliari esistenti per ridurre il disagio abitativo delle famiglie meno abbienti. I soggetti attuatori sono anche le amministrazioni comunali (le quali acquisiscono i finanziamenti ministeriali per poi impiegarli nelle operazioni di acquisto e ristrutturazione degli immobili a tal fine individuati sul territorio di specifico riferimento). Nel caso di specie il Comune di Cassano delle Murge (BA) individuava un immobile privato da acquistare e poi ristrutturare ai suddetti fini abitativi e residenziali. La decisione di individuazione veniva tuttavia ritirata per alcuni problemi urbanistici e catastali nonché per il prezzo troppo elevato alla fine richiesto dalla società proprietaria dell’immobile (CAMAS, odierna appellante). Il Comune individuava dunque un altro immobile il cui prezzo risultava più conveniente;

6.1. Quanto al sistema di riparto della giurisdizione:

6.1.1. Esso si fonda sulla causa petendi ossia sulla consistenza della posizione soggettiva in concreto fatta valere;

6.1.2. In tale direzione è dirimente la sussistenza di un potere amministrativo e dunque il suo eventuale cattivo esercizio ai fini dell’inquadramento della giurisdizione del GA;

6.1.3. Occorre in altre parole valutare se il provvedimento qui gravato costituisca, o meno, espressione di un potere effettivamente riconosciuto dalla norma;

6.1.4. A tale riguardo va preliminarmente stabilito se la PA si presenti come autorità attraverso la spendita di pubblici poteri (di cui il GA è giudice naturale);

6.1.5. Dirimente si rivela in tal senso stabilire, sotto il profilo funzionale, se la natura pubblicistica del potere derivi dalla presenza di una disciplina la quale consenta: a) di inquadrare la pubblica finalità al cui raggiungimento il potere autoritativo risulta preordinato;
b) di enucleare, in via consequenziale, un giudizio di conformità del potere rispetto all’interesse perseguito;

6.2. Ebbene, in tale specifica direzione sia la legge n. 160 del 2019, sia il DM attuativo n. 395 del 2020 consentono di ritenere che:

6.2.1. La finalità pubblica (duplice nel caso di specie) consiste nella riduzione del disagio abitativo (finalità socio assistenziale) da attuare mediante recupero e riqualificazione del patrimonio edilizio esistente e senza consumo di suolo pubblico (finalità ambientale);

6.2.2. Il giudizio di conformità del potere, rispetto a simili pubbliche finalità, si esprime anche attraverso la valutazione delle proposte di intervento che i soggetti pubblici richiedenti formulano, allo scopo di ottenere i suddetti finanziamenti, proprio attraverso la individuazione di “una specifica e definita strategia” (cfr. art. 2, comma 1, del DM n. 395 del 2020);

6.2.3. Più in particolare, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del suddetto decreto interministeriale: “Ai fini della presentazione delle richieste i soggetti proponenti individuano l’ambito di intervento oggetto della proposta, con particolare riferimento alle aree periferiche e a quelle che, ancorché non periferiche, sono espressione di situazioni di disagio abitativo e socioeconomico e non dotate di un adeguato equipaggiamento urbano-locale” ;

6.2.4. Pertanto, l’individuazione dell’ambito di intervento (dunque anche quella dell’immobile da riqualificare e adibire, poi, ad alloggio per i meno abbienti) costituisce espressione di potere pubblico ed autoritativo. In altre parole: la spendita di potere pubblico si rivela, nel caso di specie, attraverso l’individuazione dell’immobile ritenuto maggiormente idoneo a soddisfare le finalità abitative e di riqualificazione che si propone la PA;

6.2.5. Un simile potere soggiace, di conseguenza, alla disciplina degli atti amministrativi e dunque anche alle regole dell’imparzialità, della logica e del buon andamento della pubblica amministrazione, oltre che ai principi che governano il procedimento amministrativo (tra questi, anche il difetto di motivazione che nella specie, assieme al difetto di istruttoria, viene non a caso invocato dalla difesa di parte appellante, quale sintomo di “cattivo esercizio del potere”, tra le ragioni di ritenuta illegittimità delle suddette determinazioni comunali);

6.3. Nella vicenda in contestazione l’amministrazione comunale non ha esercitato, quale privato contraente, mediante recesso dalle trattative (non configurabili sulla base degli atti prodotti in giudizio) o dal contratto (in effetti formalmente mai stipulato), ossia attraverso un atto diretto allo scioglimento di un vincolo contrattuale (a ben vedere mai sorto), ma ha sostanzialmente adottato un provvedimento di autotutela (deliberazione n. 91 del 2023) rispetto alla precedente determinazione di individuazione dell’immobile (quello ossia dell’odierna appellante) ritenuto non più idoneo onde perseguire gli obiettivi del suddetto programma abitativo e di riqualificazione. In altre parole, con gli atti impugnati in primo grado è stato diversamente modulato il “potere di individuazione dell’immobile” da destinare al programma abitativo in questione. In siffatta direzione, quel che si lamenta non è da ascrivere ad un “mero comportamento” della PA ma, piuttosto, ad un vero e proprio “provvedimento autoritativo” di scelta (o meglio di individuazione della specifica strategia );

6.4. Pertanto, alcun rilievo può essere attribuito alla circostanza che nella specie, anche sulla base di quanto previsto dall’art. 17 del decreto legislativo n. 50 del 2016, non sia stato intrapreso alcun procedimento pubblicistico di scelta del contraente. E ciò sulla base della elementare considerazione secondo cui l’esercizio di un potere pubblico ed autoritativo è configurabile anche in assenza di una procedura selettiva. Presupposto essenziale, in tale direzione, è che un siffatto potere trovi piuttosto rispondenza in una disciplina che individui ben determinate finalità pubbliche e che lo stesso potere sia esercitato non solo nel rispetto di detti pubblici interessi ma anche in ossequio ai precetti della logica, dell’imparzialità e della causa ossia della funzione specifica ad esso sottesa;

6.5. Nel caso di specie non si mirava del resto a far valere una qualche forma di responsabilità precontrattuale della PA quanto, piuttosto, a far rimuovere la determinazione di individuazione dell’immobile da adibire a programma abitativo. Determinazione che, giova ripetere, è stata effettuata attraverso la spendita di poteri amministrativi;

6.6. Da quanto detto consegue la giurisdizione del GA a conoscere di tali atti di sostanziale rimozione (delibera n. 91 del 2023) e di successiva ulteriore individuazione dell’immobile attraverso cui realizzare il suddetto programma abitativo (delibera n. 93 del 2023).

7. Pertanto, in accoglimento dell'appello, la sentenza appellata va annullata con rinvio al medesimo T.a.r.

8. Quanto alle spese il Collegio ritiene di poterle compensare in ragione della sostanziale novità della esaminata questione.